Protezione Civile

Estratti disponibili

2011-02-10T07:51:00.000-08:00

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Alexander, D.E. 2000. Scenario methodology for teaching principles of emergency management. Disaster Prevention and Management 9(2): 89-97.

Alexander, D.E. 2002. Nature's impartiality, man's inhumanity: reflections on terrorism and world crisis in a context of historical disaster. Disasters 26(1): 1-9.

Alexander, D.E. 2002. From civil defence to civil protection--and back again. Disaster Prevention and Management 11(3): 209-213.

Alexander, D.E. 2003. Towards the development of standards in emergency management training and education. Disaster Prevention and Management 12(2): 113-123.

Alexander. D.E. 2003. Terrorism, disasters and security. Prehospital and Disaster Medicine 18(3): 165-169.

Alexander, D.E. 2004. Cognitive mapping as an emergency management training exercise. Journal of Contingencies and Crisis Management 12(4): 150-159.

Alexander, D.E. 2005. Towards the development of a standard for emergency planning. Disaster Prevention and Management 14(2): 158-175.

Alexander, D.E. 2005. An interpretation of disaster in terms of changes in culture, society and international relations. In R.W. Perry and E.L. Quarantelli (eds) What is a Disaster? New Answers to Old Questions. Xlibris Press, Philadelphia: 1-15.

Alexander, D.E. 2005. The meaning of disaster: a reply to Wolf R. Dombrowsky. In R.W. Perry and E.L. Quarantelli (eds) What is a Disaster? New Answers to Old Questions. Xlibris Press, Philadelphia: 75-81.

Alexander, D.E. 2005. Vulnerability to landslides. In T. Glade, M. Anderson and M. Crozier (eds) Landslide Hazard and Risk. Wiley, Chichester, UK: 175-198.

Alexander, D.E. 2006. Globalization of disaster: trends, problems and dilemmas. Journal of International Affairs 59(2): 1-22.

Alexander, D.E. 2006. Crisis intervention and risk reduction. In W.J. Ammann, S. Danneman and L. Vulliet (eds) Risk 21: Coping with Risks Due to Natural Hazards in the 21st Century. A.A. Balkema, Taylor and Francis, London: 51-56.

Alexander, D.E. 2007. Misconception as a barrier to teaching about disasters. Prehospital and Disaster Medicine 22(2): 95-103.

Alexander, D.E. 2007. Making research on geological hazards relevant to stakeholders' needs. Quaternary International 171/172: 186-192.

Alexander, D.E. 2007. Disaster management: from theory to implementation. Journal of Seismology and Earthquake Engineering 9(1): 39-49.

Alexander, D.E. 2007. "From Rubble to Monument" revisited: modernised perspectives on recovery from disaster. In D. Alexander, C.H. Davidson, A. Fox, C. Johnson and G. Lizzarralde (eds) Post-Disaster Reconstruction: Meeting Stakeholder Needs. Firenze University Press, Florence: xiii-xxii.

Alexander, D.E. 2008. A survey of GIS and mass movement studies and some reflections on theory and methodology. Geomorphology 94(3-4): 261-267.

Alexander, D.E. 2008. Emergency command systems and major earthquake disasters. Journal of Seismology and Earthquake Engineering 10(3): 109-118.

Alexander, D.E. 2008. Mainstreaming disaster risk management. Chapter 2 in L. Bosher (ed.) Hazards and the Built Environment: Attaining Built-in Resilience. Taylor and Francis, London: 20-36.

Alexander, D.E., L. Bramati and M. Simonetta 2009. Emergency preparedness training and education in Lombardy Region, Italy: survey of supply and demand. Natural Hazards Review 10(3): 77-83.

Alexander, D.E. 2009. Principles of emergency planning. In U. Fra Paleo (ed.) Building Safer Communities: Risk Governance, Spatial Planning and Responses to Natural Hazards. NATO Science for Peace and Security Series, Vol. 58. IOS Press, Amsterdam: 162-174.

Alexander, D.E. 2010. The voluntary sector in emergency response and civil protection: review and recommendations. International Journal of Emergency Management 7(1): 151-166.

Alexander, D.E. 2010. The L'Aquila earthquake of 6 April 2009 and Italian Government policy on disaster response. Journal of Natural Resources Policy Research 2(4): 325-342.

Alexander, D.E. 2010. News reporting of the January 12, 2010, Haiti earthquake: the role of common misconceptions. Journal of Emergency Management 8(6): 15-27.

Alexander, D.E. 2010. Rapid adaptation to threat: the London bombings of July 7, 2005. In L.K. Comfort, A. Boin and C. C. Demchak (eds) Designing Resilience: Preparing for Extreme Events. University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, Pennsylvania: 143-157.

Alexander, D. 2010. Bioterrorism and pandemics: a new world order of civil defence. In A. Trufanov, A. Rossodivita and M. Guidotti (eds) Pandemics and Bioterrorism: Transdisciplinary Information Sharing for Decision-Making Against Biological Threats. NATO Science for Peace and Security, Series E: Human and Societal Dynamics Vol. 62. IOS Press, Amsterdam: 105-113.

Alexander, D.E. 2011. Mortality and morbidity risk in the L'Aquila, Italy, earthquake of 6 April 2009 and lessons to be learned. In R.S. Spence and E. Ho (eds) Human Casualties in Earthquakes. Advances in Natural and Technological Hazards Research no. 29, Springer, Berlin, Ch. 13.

Alexander, D.E. 2011. Sense and sensibility about terrorism: a European perspective. Integrated Disaster Risk Management Journal 1(1).

Alexander, D.E. 2011. Disability and disaster. In B. Wisner, J-C. Gaillard and I. Kelman (eds) Handbook of Hazards and Disaster Risk Reduction. Routledge, London: 384-394.

Firenze con le catene (fisicamente e metaforicamente)

2010-12-18T13:36:00.000-08:00

Il 17-18 dicembre 2010 sono partito da Lund, nell'Öresundsregion della Svezia, ho pernottato a Copenaghen e sono arrivato a San Casciano (provincia di Firenze), tramite gli'aeroporti di Copenaghen e Fiumicino e i centri di Roma e Firenze. In tutti questi posti, tranne Roma, nevicava fortemente. A Lund i trasporti pubblici circolavano normalmente, salvo la ferrovia, dove c'erano problemi legati all'apertura alla nuova galleria sotto Malmö, ma non al maltempo. A Kastrup, l'aeroporto di Copenaghen, i voli procedevano con fatica ma tranquillità con l'uso di "normali" procedure speciali. A Firenze c'era un casino di macchine abbandonate, strade non sgomberate dalla neve, gente che lamentava, persone che tentavano di fissare le catene sulle ruote delle proprie vetture in mezzo al traffico, e così via. E anche un'aria di essere meravigliati (malgrado le sei grosse nevicate dell'inverno scorso).

E' giusto notare che la Scandinavia è più attrezzata e organizzata perché ha contatto più pesante e regolare con il maltempo. E' anche giusto notare che il 17 dicembre Firenze è stato afflitto da una nevicata umida, abbondante, rapida e poco prevista. Ma ciò che è accaduto a Firenze in quel pomeriggio di dicembre è stato abilmente analizzato dallo studioso J.F. Rooney nel lontano 1967 (per Chicago, ma quasi esattamente come è successo nella prima città toscana). In altre parole, non era una situazione così insolita, e si spera che nel frattempo il capoluogo dell'Illinois abbia imparato le apposite lezioni.

Mentre la toscana era alle prese con la neve, l'Inghilterra si trovava piuttosto impreparata e anche lì volavano le accuse. Per coincidenza, la strategia del Governo Britannico per affrontare le emergenze invernali è stata pubblicata in questi giorni (UK Department for Transport 2010). L'associato sito web....
http://transportwinterresilience.independent.gov.uk/docs/final-report/
....contiene analisi tecniche ed economiche del problema come allegati ad un autorevole rapporto di 148 pagine. E tutto questo è frutto di uno studio indipendente, cioè non influenzato da fonti politiche e governative, ma dotato di oggettività e chiarezza di visione. Può darsi che il problema non sia ancora risolto, ma la strada alla soluzione è aperta e sgomberata da preconcetti.

La soluzione alle periodiche agonie che soffriamo in questi avvenimenti invernali resta nella pianificazione, un processo di abbinamento dei problemi di emergenza da risolvere con le risorse a disposizione (Alexander 2002). Ma in Italia, realmente, chi pianifica? Dei piani che esistono, c'è corrispondenza e interoperabilità tra livelli, servizi e settori? Non credo. Si affronta i problemi umani dell'emergenza in modo solido e sostenuto? In 36 anni di frequentazione del Bel Paese non ricordo un'occasione in cui le ferrovie italiane, ad esempio, abbiano fatto un buon lavoro di erogazione dell'informazione ai passeggeri quando ci sono disagi e interruzioni al servizio.

Seguendo l'analisi di Rooney (1967), aggiungiamo questa sequenza al registro dei rischi:

accade un'abbondante nevicata senza adeguata previsione e preavviso
la crisi inizia molto rapidamente durante un Venerdì pomeriggio nella stagione delle feste quando molta gente è in movimento
la neve è umida e pesante
e quindi si elenca le misure da prendere per garantire una rapida e efficace reazione.

Ops! Mi ero dimenticato che non esiste il registro dei rischi. Vedi UK Cabinet Office (2010) per un esempio di un tale strumento.

Colgo l'occasione per salutare con rispetto tutti gli operativi della protezione civile in toscana che hanno lavorato con grande impegno e sacrificio durante questa crisi. Meritate più sostegno da fonti ufficiali.

Citazioni

Alexander, D.E. 2002. Principles of Emergency Planning and Management. Oxford University Press, New York, 340 pp.

UK Cabinet Office 2010. National Risk Register of Civil Emergencies. HMSO, Londra, 56 pp.

Rooney, J.F., 1967. The urban snow hazard in the United States: an appraisal of disruption. Geographical Review 57: 538-559.

UK Department for Transport 2010. The Resilience of England’s Transport Systems in Winter: An Independent Review. Final Report, October 2010. HMSO, Londra, 148 pp.

Ceneri vulcanici e la cessazione dell'aviazione civile in Europa

2010-04-19T10:11:00.000-07:00

Scrivo questi appunti in mezzo ad una crisi senza precedente che comprende il più lungo stato di fermo obbligatorio (groundstop) della storia dell'aviazione civile in Europa. Scrivo da un alloggio di fortuna mentre aspetto la possibilità di tornare in Italia da Londra. Mentre sarebbe troppo presto trarre conclusioni da questo avvenimento, alcune osservazioni preliminari possono essere fatte.

Le forme di eruzione vulcanica esplosiva denominate vesuviana, pliniana e ultrapliniana sono in grado di penetrare la stratosfera e iniettare ingenti quantità di minuscoli particelle di vetro vulcanico, le quali possono rimanere sospese per parecchi giorni. Inoltre, come ha dimostrato l'eruzione del vulcano messicano El Chichón nel 1982, anche i gas vulcanici come l'acido solforico, possono danneggiare severamente gli aerei (Bernard e Rose 1990).

Gli incidenti più discussi sono quelli del 1982 quando due velivoli Boeing 747 in volo da Giacarta all'Australia che hanno sofferto lo spegnimento dei motori e una rapida e involontaria discesa quando hanno volato nel piume di ceneri prodotto dall'eruzione di Galunggung (Tootell 1985) e quello del 1989 in cui un Boeing 747-400 ha subito un analogo impatto (con US$80 milioni di danni) mentre passava in mezzo ai ceneri dell'eruzione di Redoubt Volcano (Casadevall 1994a), Alaska. In tutte e tre casi, l'incidente ha raggiungo il livello 4 su una scala (la "Ash Encounter Severity Index", AESI--ICAO 2001) da 0 a 5 (scontro dell'aereo) di pericolo al volo di fronte a effetti vulcanici.

Comunque, in 25 anni sono 8 incidenti di livello 4 sono successi (ICAO 2001), in confronto con 43 di livello 2 (danni moderati, ma funzionalità del velivolo non compromesso). Questi sono i tipi di impatto sugli aerei riscontrati (Casadevall 1994b):

* danni ai rotori dei motori a reazione
* abrasione dei vetrini della cabina di controllo
* abrasione delle superficie del velivolo, abbassando le sue prestazioni in volo
* compromissione del funzionamento della strumentazione a bordo
* danni ai sistemi di raffreddamento e di aria condizionata
* contaminazione del carburante.

Gli effetti sono potenzialmente catastrofici (Grindle e Burcham 2003), ma non è ancora successo un disastro di livello 5 dell'AESI, malgrado l'eruzione ogni anno di ben 50 vulcani su 500 potenzialmente attivi, e l'ubiquità dell'aviazione civile nel mondo.

Per iniziare, la sicurezza dell'aviazione civile di fronte all'emissione delle ceneri da vulcani in eruzione è un problema ben conosciuto che vanta di 25 anni di studio e diversi manuali (Shun et alii 2009) e simposi (Casadevall 1994b). I lavori pubblicati comprendono studi della teleosservazione delle eruzioni finalizzata al preavviso (ad es. Corradini et alii 2008), studi di particolari situazioni (ad es. Casadevall et alii 1996) e piani di emergenza per affrontare situazioni di particolare rischio o contingenza (ad es. CNMI 2009). Esiste un modello matematico di simulazione e monitoraggio del problema, PUFF, il quale segue la dispersione delle ceneri nell'atmosfera con una formulazione Lagrangiana di avvezione, caduta e diffusione turbolente (Searcy et alii 1998).

Il rischio costituito dai vulcani islandici è ben conosciuto (Pieri et alii 2002), ma in Europa del nord a metà aprile del 2010 si riscontra una notevole mancanza di pianificazione e una tendenza iniziale a sottostimare il rischio. Così, il registro nazionale dei rischi, vitale documentazione di pianificazione di emergenza del Governo Britannico (UK Cabinet Office 2010), non parla del rischio vulcanico all'aviazione. Infatti, l'unico rischio all'aviazione affrontato in tale documento è quello del terrorismo.

Riguardo l'eruzione di Eyjafjallajökull, il governo britannico ha convocato il livello "platino" di comando e controllo (COBRA, Cabinet Office Briefing Room, il livello più alto del sistema di protezione civile) alle 08 e 30 di Lunedì 19 aprile, per una crisi che ha avuto inizio a mezzogiorno di Giovedì 15 aprile. Il ritardo, a mio avviso, evidenzia una tendenza a sottostimare la crisi, una forma di normalcy bias (Omer and Alon 1994) collettivo del Governo e dei gestori della protezione civile nazionale.

Non esiste sufficiente trasferibilità tra i vari mezzi di trasporto pubblico (aereo, treno, pullman, traghetto, ecc.), e non esiste in Europa un piano di contingenza per spostare masse di persone rimaste ferme per la cessazione di uno dei mezzi di trasporto. Il risultato è una risposta molto debole e inefficiente. Nel frattempo, alcune esigenze di spostamento, ad esempio il trasporto di midollo osseo da trapiantare, mettono vite umane in pericolo.

Nel Regno Unito il governo e i mass media parlano molto del rimpatrio dei cittadini britannici rimasti all'estero. Ma secondo qualsiasi principio di equità nei soccorsi dovrebbero parlare dello spostamento di tutte le persone in difficoltà.

Come stanno dicendo i rappresentanti dell'industria dell'aviazione civile, sembra che la strategia di chiusura totale degli aeroporti in fino a 22 paesi dell'Europa sia stata basata sull'avversione al rischio (Schneider 2006), più che sull'analisi accurata della situazione, la quale è arrivata dopo. L'uso di modelli di diffusione e della teleosservazione produce risultati sinottici e comprensivi, ma non necessariamente decisivi. A bassa concentrazione di ceneri è probabile che il problema maggiore sarebbe quello della manutenzione di superficie, strumenti e attrezzi soggetti all'abrasione e all'accumulo di particolati. Ma con il passo del tempo i costi dell'affrontare i rischi di volo diminuiscono rapidamente sotto quelli delle perdite quotidiane di guadagno per passeggeri trasportati.

In conclusione, ciò che serve è un piano europeo per affrontare futuri rischi all'aviazione dovuti alle eruzioni pliniane, e, dato vulcani come Vesuvio, Vulcano e Santorini, non soltanto in Europa del nord. Tale piano dovrebbe prescrivere rapida e decisiva azione, che comprende l'accurato monitoraggio scientifico del rischio e la programmata sostituzione dei modi di trasporto per meglio garantire lo spostamento delle persone che hanno necessità inevitabile di spostarsi.

Citazioni

Bernard, A. and W.I. Rose Jr 1990. The injection of sulphuric acid aerosols into the stratosphere by the El Chichón volcano and its related hazards to the international air traffic. Natural Hazards 3(1): 59-68.

Casadevall, T.J. 1994a. The 1989–1990 eruption of Redoubt Volcano, Alaska: impacts on aircraft operations. Journal of Volcanology and Geothermal Research 62(1-4): 301-316.

Casadevall, T.J. (ed.) 1994b. Volcanic Ash and Aviation Safety: Proceedings of the First International Symposium. U.S. Geological Survey Bulletin no. 2047, 450p.

Casadevall, T.J., P.J. Delos Reyes and D.J. Schneider 1996. The 1991 Pinatubo eruptions and their effects on aircraft operations. Fire and Mud: Eruptions and Lahars of Mount Pinatubo, Philippines. US Geological Survey, Philippine Institute of Volcanology and Seismology, Manila.

CNMI 2009. Interagency Operating Plan for Volcanic-ash Hazards to Aviation in the Pacific Region of the Northern Mariana Islands. Commonwealth of the Northern Mariana Islands Emergency Management Office, Guam, 29 pp.

Corradini, S., C. Spinetti, E. Carboni, C. Tirelli, M.F. Buongiorno, S. Pugnaghi and G. Gangale 2008. Mt. Etna tropospheric ash retrieval and sensitivity analysis using Moderate Resolution Imaging Spectroradiometer measurements. Journal of Applied Remote Sensing 2: paper 023550.

Grindle, T.J. and F.W. Burcham Jr 2003. Engine Damage to A NASA DC-8-72 Airplane From a High-Altitude Encounter with a Diffuse Volcanic Ash Cloud. Technical Manual NASA/TM-2003-212030. NASA Center for Aerospace Information, Hannover, Maryland, 22 pp.

ICAO 2001. Manual on Volcanic Ash, Material and Toxic Chemical Clouds. Document no. 9766-AN/954. International Civil Aviation Organisation.

Omer, H. and N. Alon 1994. The continuity principle: a unified approach to disaster and trauma. American Journal of Community Psychology 22(2): 273-287.

Pieri, D., C. Ma, J.J. Simpson, G. Hufford, T. Grindle and C. Grove 2002. Analyses of in-situ airborne volcanic ash from the February 2000 eruption of Hekla Volcano, Iceland. Geophysical Research Letters 29(16): 19.1-19.4.

Searcy, C., K. Dean and W. Stringer 1998. PUFF: a high-resolution volcanic ash tracking model. Journal of Volcanology and Geothermal Research 80(1): 1-16.

Schneider, T. 2006. Risk aversion: a delicate issue in risk assessment. In W.J. Ammann, S. Dannenmann and L. Vulliet (eds) Risk 21: Coping with Risks Due to Natural Hazards in the 21st Century. A.A. Balkema, Taylor and Francis, London: 59-66.

Shun, C.M., I. Lisk, C. McLeod and K.L. Johnston 2009. Meteorological services to aviation. Bulletin of the World Meteorological Organization 58(2): 94-103

Tootell, E. 1985. "All Four Engines Have Failed": The True and Triumphant Story of Flight BA 009 and the Jakarta Incident. Pan Books, London, 178 pp.

UK Cabinet Office 2010. National Risk Register of Civil Emergencies. Cabinet Office of the United Kingdom Government, London, 56 pp.

Protezione civile italiana: il vero stato dell'arte

2010-03-17T06:32:00.000-07:00

In Italia ho sentito dire spesso "la nostra protezione civile è la migliore del mondo". Ho anche sentito il dottor Bertolaso dire davanti ad un pubblico italiano che era stanco di ascoltare a questo tipo di auto congratulazione. Un tempo questa osservazione poteva essere vera, in quanto altri paesi non erano dotati di un elevato livello di sviluppo del settore. Ma ora?

Tutto sommato, in Italia il modello dell'organizzazione atta ad affrontare i grandi eventi è fondamentalmente ben pensato ed è dotata di solida fondamenta. Esso possiede alcune doti particolarmente preziose, quali:
- il sindaco, capo della protezione civile locale, è eletto dalla popolazione e costituisce un legame diretto con il popolo assistito;
- giuridicamente la protezione civile è un servizio quotidiano fondamentale, alle pari con altri servizi municipali e statali;
- il volontariato, preziossisma risorsa basilare, costituisce un altro essenziale legame con i beneficiari, ovvero la popolazione;
- l'organizzazione è capillare in modo ininterrotto da Roma all'ultimo comune;
- l'Italia ha denaro e quando arriva un "grande evento" non ha paura di spenderlo.

Ma tutto questo non è più eccezionale come una volta:
- in questo settore la Svezia è riuscita a fare più progresso in 11 mesi e mezzo che l'Italia abbia fatto in 30 anni (basta ricordare la legge 996 del 1970, non ancora pienamente attiva nel 1984);
- la Gran Bretagna ha un sistema di comando e controllo molto più ben articolato di quello italiano;
- inoltre, tramite una buona e moderna legge nazionale di base in materia di protezione civile il Regno Unito ha coinvolto il settore privato nella difesa dalle catastrofi molto meglio rispetto all'Italia;
- la Gran Bretagna obbliga comuni, contee e regioni di avere, non solo piani di emergenza, ma anche in parallelo piani di continuità delle loro attività (perciò nella Emergency Planning Society britannica ci sono 2.500 iscritti), mentre in Italia la BCM non è sviluppato nemmeno nelle aziende private;
- i Paesi Bassi hanno un sistema di comunicazione e rapida reazione molto più avanzato di quello italiano: con una cultura di coinvolgimento del popolo nella preparazione per le emergenze che vanta di 57 anni di sviluppo quotidiano, gli olandesi sono molto evoluti anche in questo;
- il livello di eccellenza tecnologica e manageriale è superiore in Korea del Sud;
- la meticolosità della prevenzione di catastrofi idrogeologiche a Hong Kong è da sognare in Italia;
...e così via.

In Italia, esiste una protezione civile che spende 70 milioni di euro al mese sui grandi eventi ma in 15 anni non è stato capace di emettere linee guida nazionali di formazione.

Le linee guida di pianificazione sono arretrate di 12 - 16 anni e non riflettano la realtà di un paese che è cambiato, soprattutto riguarda il ruolo della sussidiarità.

Secondo il sito Internet dell'ONU, reliefweb.int, in Gran Bretagna 32 università offrono corsi in disaster management, tipicamente la laurea superiore di Master of Science: in Italia Reliefweb elenca solo una università, e a dispetto del sistema accademico mondiale, il master non è neanche una laurea.

Il 30 dicembre 2009, il governo Berlusconi emette un decreto in cui, nascosto in mezzo, un articolo dispone la privatizzazione del Servizio di Protezione Civile nazionale. La mia analisi di questo si trova su emergency-planning.blogspot.com, rigorosamente in lingua inglese. Il decreto apriva la porta, già spalancata, a raffiche di corruzione. Buttava dalla finestra idee di trasparenza, controllo democratico, etica e welfare. Alla mia costernazione, Il paese, forse narcotizzato dalla televisione del Premier, per svariate settimane non si accorgeva nemmeno di questo atto. Poi, tutto ad un tratto le cose si girano nell'altro senso. Si scopre che la privatizzazione è la cima del iceberg, e sotto, molti altri casi di malamministrazione sono collegati alla protezione civile.

Come ho scritto nel medesimo blog, in questo settore, gli scandali sono ciclici. Nel 1999 c'era da mandare via Professor Franco Barberi e imputare reati, risultati per la maggior parte inesistenti o insignificanti, ai suoi fedeli. Adesso c'è da rifare i conti nella stessa maniera. Nel 1999 nasce la Agenzia di Protezione civile, e muore in tre mesi; nel 2010 nasce la Protezione Civile SpA, e muore in meno di tre mesi.

Sotto tutto questo casino c'è la politica. Ma la motivazione di fondo della protezione civile è di fornire assistenza alla popolazione irrispettivemente delle considerazioni politiche. E' un settore della pubblica amministrazione che ha il dovere morale di essere apolitica, o per lo meno di esistere al di sopra della politica. E per questo deve essere essenzialmente e sempre pulita. Ma, a giudicare da ciò che scrivono i giornali, di fronte alle grandi spese ci sono troppe tentazioni.

Una cosa in cui la protezione civile italiana, agenzia o Società per Azioni o quello che sia, enfaticamente non è eccellente è la prevenzione. Il progresso in questo settore è minuscolo. Può darsi che sia compito di altri enti del governo italiano, ma nemmeno loro hanno fatto progresso.

Giorni fa ho visto un cittadino, di fronte alla propria casa, parzialmente smantellata da una frana, arrabbiarsi per la mancanza o la lentezza dell'assistenza fornita dal governo. Dunque, sono pienamente a favore del welfare, ma pensate al sillogismo:
- il cittadino decide di costruire la propria casa in un posto che risulta franoso;
- avviene un movimento franoso;
- la casa viene danneggiata;
- ergo, la colpa è del governo.

Magari, ma in moltissimi casi no. La tentazione di scaricare la responsabilità viene innaffiata da successivi governi, di destra e sinistra, che vengono sedotti dalla possibilità di guadagnare voti sprecando risorse pubbliche arbitrariamente e sopprimendo la tendenza del cittadino ad assumere responsabilità per le proprie azioni. A mia sorpresa, malgrado l'ostile clima finanziario (e fiscale), l'assistenzialismo è ancora vivo, anzi, è fiorente. Di conseguenza non si spende sulla prevenzione. Infatti, all'alba della nuova grande epoca di Disaster Risk Reduction mondiale, l'Italia è presente sul palco internazionale con iniziative così flebili e mal pensate che potrebbero non esistere mica.

Il ritratto che ho dipinto è colorato di nero, ma lo possiamo vedere in due modi. Quello negativo e di alzare le mani, voltare le spalle e fare nulla, vivendo nella paralisi caratteristica delle persone politicamente impotenti. Quello positivo è di rinnovare la lotta per una protezione civile come si deve. Questo si può fare, perché la sana protezione civile nasce da iniziative piccole e umili, ma che sono, infine, capaci di indicare la buona strada e seminare la buona pratica. Più difficile, più inaccettabili sono le circostanze, più che si deve lottare per un futuro più sano, più razionale, più prudente, più ben progettato.

Riflessioni sul terremoto a Haiti del 12 gennaio 2010

2010-01-28T08:30:00.000-08:00

Al momento di scrivere queste parole, ancora una volta un grande disastro sismico è appena successo in un paese afflitto da povertà e destituzione. Haiti è una nazione di 10 milioni di abitanti, la più povera nell'emisfero occidentale. Essa gode il rango di 149 su 182 paesi elencati nell'indice di sviluppo umano (human development index) dell'UNDP, di un reddito pro capite di $610, di una durata media della vita di 61 anni e di un'analfabetismo tra adulti del 38%. Le statistiche, comunque, sono troppo aride da poter spiegare le sofferenze inerenti in questa situazione. Inoltre, Haiti è soggetta a frequenti alluvioni e talvolta a uragani, come Jeanne del 2004. Non aveva avuto un grande terremoto quasi dalla sua fondazione, ovvero dal 1770, ma così si trova nei 'gap' sismici dei margini delle zolle tettoniche, le zone dove la deformazione della crosta terrestre aumenta al punto di una gigantesca e brusca rottura.

Il terremoto del 12 gennaio 2010 era potente (M=7,1), poco profondo di ipocentro (il punto iniziale di rottura della crosta terrestre), e con un epicentro a soli 16 km da Port au Prince, un'area metropolitana che contiene il 20% della popolazione nazionale. Scrivo solo tre giorni dopo la catastrofe, ad un punto in cui non esiste ancora indicazione delle cifre di mortalità e morbosità. Probabilmente queste quantità non verranno mai stabilite con accuratezza, tali sono i problemi di raccolta dei dati un un paesi come Haiti.

Mentre nei paesi ricchi, i grandi disastri possono assorbire qualcosa come lo 0.2% delle risorse nazionali, la proporzione può essere ordini di magnitudo più grande nei paesi poveri. Sia Haiti che Nicaragua hanno trovato il loro sviluppo economico ritardato di decenni a causa della devastazione causata dai disastri naturali, compresa la perdita di occupazione, infrastruttura ed altri beni di rilievo nazionale, e un carico insopportabile di ripristino e ricostruzione. Infatti, con l'aggiunta di instabilità politica e militare, e di corruzione, alcune parti di Managua, Nicaragua, non sono ancora state ricostruite dopo il terremoto del 1972.

In un senso più positivo, l'avvenimento di una grande catastrofe naturale (un fenomeno politicamente neutro, si nota) offre una buona opportunità di rinforzare i processi di riconciliazione e costruzione di governance tramite l'esercitazione a livello internazionale di "diplomazia dei disastri", una neodisciplina ormai quasi radicata. D'altronde, la comunità internazionale non ha ancora mostrata grande interesse nell'investire pesantemente nella prevenzione dei disastri, neanche quando grandi eventi hanno graficamente dimostrato il fabbisogno. Ad esempio, quando Uragano Mitch colpì 8 nazioni dell'America Centrale e dei Caraibi, i paesi ricchi organizzarono un pacchetto di aiuti del valore di meno del 3% di quello che contemporaneamente stessero spendendo sul salvataggio degli investitori dei hedge funds di Wall Street, in effetti il salvataggio dei giocatori di azzardo finanziari falliti. Si spera che la nuova enfasi sulla riduzione dei rischi di disastro (disaster risk reduction, DRR) nelle strutture internazionali per affrontare il cambiamento del clima possano avere effetti beneficiali anche per quanto riguarda ridurre gli impatti dei terremoti.

La vulnerabilità ai disastri è una proprietà innata delle persone e delle cose che è difficile di misurare. Per analogia, come la frizione è mobilitata da eventi. Quindi essa si concretizza come impatto quando i pericoli diventano disastri. Bruscamente, la vulnerabilità sismica di Haiti viene rivelata nel seguito di un impatto catastrofico che ha causato distruzione su una scala che si vede solo raramente (potrebbe essere sorpassata in pochi altri posti del mondo, tra cui Teheran, Istambul, Katmandu e Tokio). A Port au Prince molti degli edifici più strategici sono crollati, compresi il Palazzo Nazionale, l'Ospedale di Pétionville e il quartiere generale delle forze ONU, UN MINUSTAH. I baraccopoli dei poveri sono stati devastati un una maniera che raramente si vede nelle forme più sostanziose e permanente dell'edilizia vernacolare. La perdita delle vite umane è stata devastante, non soltanto tra i cittadini qualunque, ma tra il personale haitiano e straniero di critica importanza ai soccorsi. Si spera che la comunità internazionale, nell'ottica di portare la riduzione dei rischi di disastro al centro permanente dell'attenzione, come si dice in inglese tramite mainstreaming, cercherà di facilitare la ricostruzione degli elementi chiave dell'infrastruttura e degli impianti critici in modo tale da resistere i prossimi disastri e quindi di rimanere in grado di giocare un ruolo fondamentale la prossima volta quando si tratta di lanciare i soccorsi. Per ora la situazione e caotica e inefficiente al punto di essere quasi impossibile.

Fino al 90% dei morti che avvengono nei terremoti accadono nei paesi e nelle regioni più povere del mondo. Il solo motivo perché queste aree non denunciano anche la maggior parte dei costi dei danni è dovuto alla povertà dei loro beni: quindi, le cifre di denaro non sono diagnostiche del grado di sofferenza.

La povertà e la vulnerabilità ai disastri non sono perfetti sinonimi. Per lo meno, l'ingegnosità umana ha permesso alcune comunità povere di migliorare le loro circostanze e creare una certa resilienza di fronte al rischio di disastro. Accade così, ad esempio nelle montagne del Nepal di fronte ad alluvioni e frane. Qualsiasi siano le limitazioni finanziarie, un senso di autodeterminazione tramite participazione di massa agisce sempre a favore della riduzione dei rischi di disastro. Organizzazioni della società civile, amministrazioni pubbliche e imprese commerciali devono lavorare insieme sotto i precetti della Hyogo Framework for Action, 2002-2015, il modello di sviluppo della resilienza promosso dall'ISDR, la Strategia Internazionale dell'ONU per la Riduzione dei Disastri. L'esempio, purtroppo negativo, dell'Afghanistan (un altro dei paesi più sismici del mondo) è indicativo. Una generale mancanza di sicurezza, stabilità e governance ha impedito la creazione di strutture di protezione civile e ha lasciato come l'unica alternativa una mera improvvisazione.

La comunità internazionale è sensibile alla questione dei grandi disastri naturali. Inoltre, con il cambiamento del clima, l'inalzamento del livello del mare, e l'intensificazione dei fenomeni meteorologici, diventa chiaro che nel futuro i disastri saranno più grandi e più devastati di prima se non si riesce a potenziare la resilienza. Comunque, malgrado un'abbondanza di discussione sulla scala mondiale del bisogno di cambiare dalla sola reazione ai disastri ad un atteggiamento che favorisca misure di prevenzione e limitazione dei futuri impatti, gli sviluppi tangibili sono pochi. Così, il terremoto in El Salvador del 2001 era in molti sensi una ripetizione di quello del 1986, comprese alcune delle misure di soccorso adoperate.

Restringendo la discussione alle forme più immediate dell'assistenza, la convergenza di fino a 2000 specialisti stranieri in ricerca e salvataggio da tutte le parti del mondo, sebbene sia necessaria e benvenuta, semplicemente non è un modo efficiente di salvare le vite delle persone ferite e intrappolate vive sotto le macerie. Pochi soccorritori arrivano dall'estero prima di 36 ore dopo un terremoti, mentre i tempi medii di sopravvivenza sotto le macerie sono generalmente ben al di sotto delle 24 ore, e spesso sotto 12 ore, secondo le particolari condizioni locali. Il costo per vita salvata di questo sistema è astronomicamente alto, soprattutto in paragone con quello che si potrebbe fare con risorse già in posto. Dato che si sappia benissimo dove nel mondo avverranno i maggiori disastri naturali del futuro, sarebbe ora di promuovere un grande sforzo internazionale per incoraggiare le preparazioni locali. Se non si può ancora iniziare con la prevenzione dei disastri a livello locale, almeno cerchiamo di aumentare la capacità di reagire per bene da basi ubicati sul posto. Questo significa trasferire tecnologia, attrezzi, esperienza e formazione a dove sarà necessaria. Significa, inoltre, assicurare che la prontezza sia permanentemente mantenuta, tramite la preparazione sostenibile, un processo che richiede tenacità, organizzazione, generosità e attenzione indivisa. Se la comunità internazionale non dimostra queste qualità, il prossimo grande disastro sarà un'altra occasione per raccontare la stessa fastidiosa storia, in cui prevedibili miserie sono descritte come se fossero inattese e incomprensibili.

Il terremoto dell'Aquila del 6 aprile 2009 e il problema della previsione degli eventi sismici

2009-04-10T06:30:00.001-07:00

Il terremoto del 6 aprile 2009 all'Aquila ha suscitato un acceso dibattito in Italia sulle possibilità di poter prevedere i grandi eventi sismici. La previsione dei terremoti è stata un sogno di molti persone che si occupano in capacità professionale o come dilettanti delle scienze della terra, e quindi un evento come quello del 6 aprile 2009 può manifestarsi come se fosse un'opportunità d'oro per dimostrare che il problema sia risolvibile. Purtroppo, la previsione dei terremoti è un campo ricco di mezze verità, vicoli cechi, approssimazioni e delusioni. Esso viene offuscato ancora di più da periodiche dichiarazioni provenienti da ciarlatani che, di fronte al pubblico e ai mass media, riescono ad simulare una sembianza di credibilità (Dearing e Kazmierczak 1993). E' comprensibile che il pubblico a rischio, le pubbliche autorità delle zone sismiche e gli stessi ricercatori tengano alla speranza che ci sia un metodo attendibile di preavvisare le popolazioni di un evento sismico imminente, ma la realtà è assai più complessa.

Nell'ottica delle dichiarazioni del dott. Giampaolo Giuliani sulle anomalie nei flussi di radon che hanno preceduto il sisma abruzzese (La Repubblica 2009), e del successivo dibattito sull'attendibilità del radon come indicatore di sismicità, l'obiettivo di questo breve articolo è di chiarire alcuni aspetti del problema della previsione dei terremoti. Farò riferimento ad osservazioni ricavate dalla letteratura fisica e sociale sul preavviso delle calamità naturali e associate questioni operative.

La previsione dei terremoti

La previsione dei terremoti può essere divisa tra iniziative legate ali periodi di lungo, medio e corto termine. Per quanto riguarda il lungo termine, esistono buoni modelli della sismicità dell'Appennino centrale che facilitano la conoscenza dettagliata delle zone sismiche e quindi delle aree a rischio (Galadini e Gallo 2000). Con riferimento al medio termine, gli intervalli di ricorrenza di terremoti di un determinato potere distruttivo sono conosciute (Costa et alii 1995).

Occorre ricordare, comunque, che la registrazione degli eventi sismici e la continua pubblicazione di nuove ricerche geofisiche contribuiscono a raffinare il modello geotettonico tale da rendere necessarie periodiche revisioni alla normativa antisismica per i comuni interessati. In questo modo, l'area più interessata dal terremoto di aprile 2009 è stata inserita nella prima categoria sismica (di massimo rischio) da poco tempo. Data la mancanza di attivi programmi di seismic retrofit, pochissimi edifici erano stati adeguati alle nuove norme. Infatti, le norme sismiche hanno il comune difetto di non tutelare edifici preesistenti che in molti casi costituiscono la maggior parte del patrimonio edilizio e soprattutto di quello a maggior rischio.

Il radon e la previsione a corto termine

La previsione a corto termine riferisce alla possibilità di riconoscere i segni premonitori di un evento sismico con giorni o ore di anticipo rispetto all'avvenimento della scossa principale, tale da poter emettere un preavviso alle popolazioni a rischio con abbastanza tempo per sollecitare un'apposita reazione sociale a favore dell'autoprotezione.

Il radon (Rn-222) è un elemento pesante e radioattivo che appartiene alla categoria dei gas nobili o inerti. Esso è presente in molte formazioni di roccia è può trasfersi da questi al suolo, in forma di gas pesante, oppure disciolto nelle acque freatiche, o in forma di ossidi con il carbonio o il fluoruro.

Nel modello classico della generazione di un terremoto, avviene un acceso processo di microfessurazione nella zona della crosta terrestre dove nasce il sisma. La costante apertura e chiusura di piccole fessure può emettere radon dalle rocce e farlo accumulare nelle acque freatiche e, in forma gassosa, nel suolo. Gli imponenti processi di deformazione nell'area della faglia sotto stress possono causare un sostanzioso aumento del flusso di radon, seguito ad ore prima dello scuotimento forte da una brusca attenuazione, nel periodo in cui il movimento della faglia comincia di dilagarsi dinamicamente e le piccole fessure si chiudono (Scholz et alii 1973).

I metodi di monitoraggio del flusso di radon sono stati messi a punto negli anni '70 (ad es. Noguchi e Wakita 1977) e da allora sono stati praticati in molte zone sismiche del mondo, con continui miglioramenti della precisione degli strumenti (Planinic et alii 2004). Così, in India tramite il monitoraggio di gas radon nel suolo e il contenuto di radon di alcune acque freatiche Virk e Singh (1994) sono riusciti ad individuare la "sigla" di un terremoto di magnitudo 6,5-7,0 una settimana in anticipo della scossa. Igarashi et alii (1995) hanno trovato anomalie nel flusso di radon per mesi prima del terremoto di Kobe, Giappone, 1995, con un picco di questa attività nove giorni prima della scossa principale. Il ricercatore islandese Hauksson (1981) ha avanzato l'ipotesi che più grande sarà l'eventuale terremoto, più territorio sarà interessato da anomalie del flusso di radon.

Malgrado diverse storie di successo nel monitoraggio del radon come precursore dei terremoti, in uno studio di Hauksson e Goddard sul radon nelle acque freatiche davanti a 64 piccoli terremoti avvenuti in Islanda il metodo ha avuto un'entità di successo di solo 14 per cento. Nella maggior parte dei casi, la prevista anomalia non si è manifestata e in sette casi l'anomalia è arrivata ma senza precedere attività sismica.

La ricerca di Claesson et alii (2004) ha rivelato precursori, non soltanto in radon, ma in 15 altri elementi e minerali, e questi sono stati attribuiti a processi di apertura e chiusura delle faglie, soprattutto in rocce fratturate e sature di acqua.

Valutazione della capacità premonitrice

Per quanto riguarda la generale abilità di prevedere i terremoti, e il ruolo specifico del radon, si può fare diverse osservazioni, come segue.

La generazione dei terremoti mette in moto processi geologici e meccanici assai complicati che danno luogo a sofisticati cambiamenti fisico-ambientali. Molti dei fenomeni che potrebbero dare luogo a precursori sono sepolti nella crosta terrestre e avvengono con temperature e pressioni altissime che impediscono sia il monitoraggio che la previsione. Perciò, rimane difficile prevedere eventi di cui gli elementi non sono facilmente replicabili.

Secondo il consenso scientifico, tutti i possibili precursori dovrebbero essere considerati, non soltanto alcuni a scelta. Così, fenomeni sismologici, meteorologici, elettrici, magnetici, geochimici, geodetici e idrologici sono implicati. Comunque, nel caso di Parkfield, California, un periodo di precursori negli anni '80 e '90 ha dato luogo ad un allarme sismico di durata 18 mesi e una previsione di un terremoto di magnitudo almeno 6,0. In questo periodo gli scienziati hanno monitorato fenomeni precursori intensivamente con ben 300 strumenti, ma il terremoto non è mai avvenuto (Mileti et alii 1994).

Molte delle migliori previsioni di terremoto, tramite radon o altri precursori, sono stati eseguiti dopo l'evento, tramite "backcasting", ovvero l'analisi post hoc di collezioni di dati. Un caso molto ben conosciuto di quello del terremoto che avvene a Kobe il 17 gennaio 1995. Molte analisi dopo l'evento hanno rivelato fenomeni precursori (vedi ad es. Nagai et alii 2002), ma prima del sisma non si cercava queste indicazioni perché le iniziative di previsione erano concentrate in altre parti del Giappone.

In sintesi, per alcuni casi il radon si è rivelato un buon precursore, ma ci sono pochi studi della sua affidabilità. Quello islandese sopracitato (Hauksson e Goddard 1981) non da buone speranze.

Previsione e preavviso

La lunga esperienza dei processi di previsione dei terremoti del Servizio Geologico statunitense (USGS) rivela che in molti casi le probabilità di avvenimento del sisma sono basse, e le 'finestre di tempo' della validità della previsione sono lunghe. L'imprecisione dei dati non aiuta a destare una risposta ottimale da parte dei beneficiari della previsione, ovvero le popolazioni a rischio (Geller 1997).

In ogni caso il problema della previsione a corto termine dell'evento sismico catastrofico è secondario a quello dell'uso che verrebbe fatto della previsione. Il termine 'preavviso' può essere definito come "una raccomandazione o un ordine di compiere un'azione in base ad una previsione a corto termine" (Alexander 1993). I preavvisi consistono in componenti fisici, amministrativi e sociali (vedi figura). Così, un allarme scientifico deve essere interpretato dalle competenti autorità di protezione civile e, se è il caso, l'informazione viene trasformato in una forma operativa e trasmessa al pubblico, il quale sarebbe tenuto a darsi all'autoprotezione.

La mancanza di qualsiasi dei tre componenti rende il preavviso inoperativo e potenzialmente pericoloso. Quindi, non è sufficiente informare la popolazione di un'anomalia scientifica se non ci sono solidi piani di evacuazione, accoglienza e messa in sicurezza. Inoltre, mentre i fenomeni precursori potrebbero essere chiari, i loro tempi di operazione e di validità non sono così facilmente interpretabili. Se si tratta di un fenomeno che vada avanti per mesi, non si può pensare che ci sia, da parte della popolazione a rischio, una lunghissima reazione temporanea che comprende la sospensione delle normali attività e l'interdizione di luoghi, prevalentemente urbani, che sono considerati pericolosi.

Nel campo della previsione dei terremoti il senno di poi è una triste afflizione. Ciò che è visibile o interpretabile dopo l'evento non lo è in ogni caso prima. La strategia più saggia sarebbe di concentrare gli sforzi sul potenziamento delle misure a medio e lungo termine, cioè la riduzione del rischio sismico, la pianificazione di misure per soccorrere e tutelare le popolazioni a rischio, e forse in terzo luogo il miglioramento dei collegamenti tra i lati tecnico, amministrativo e sociale del sistema preavviso. Prima di poter utilizzare le informazioni precursori sui terremoti in atto, bisogna creare una cultura di sensibilità al rischio sismico e di autoprotezione. Altrimenti, le previsioni comunque non sarebbero utilizzabili.

Citazioni

Alexander, D.E. 1993. Natural Disasters. Springer, London and Routledge, New York, 632 pp.

Claesson, L., A. Skelton, C. Graham, C. Dietl, M. Moerth, P. Torssander e I. Kockum 2004. Hydrogeochemical changes before and after a major earthquake. Geology 32(8): 641-644.

Costa, G., G.F. Panza e I.M. Rotwain 1995. Stability of premonitory seismicity pattern and intermediate-term earthquake prediction in Central Italy. Pure and Applied Geophysics 145(2): 259-275.

Dearing, J.W. e J. Kazmierczak 1993. Making iconoclasts credible: the Iben Browning earthquake prediction. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 11(3): 391-403.

Galadini, F. e P. Galli 2000. Active tectonics in the central Apennines (Italy): input data for seismic hazard assessment. Natural Hazards 22(3): 225-268.

Geller, R.J. 1997. Earthquake prediction: a critical review. Geophysical Journal International 131(3): 425-450.

Hauksson, E. 1981. Radon content of groundwater as an earthquake precursor: evaluation of worldwide data and physical basis. Journal of Geophysical Research 86(B10): 9397-9410.

Hauksson, E. e J.G. Goddard 1981. Radon earthquake precursor studies in Iceland. Journal of Geophysical Research 86(B8): 7037-7054.

Igarashi, G., S. Saeki, N. Takahata, K. Sumikawa, S. Tasaka, Y. Sasaki, M. Takahashi e Y. Sano 1995. Ground-water radon anomaly before the Kobe earthquake in Japan. Science 269: 60-61.

La Repubblica 2009. "L'avevo detto". Scontro sull'allarme ignorato. Politica interna, La Repubblica, Roma, 7 aprile 2009.

Mileti, D.S., Fitzpatrick, C. e Farhar, B.C. 1992. Fostering public preparations for natural hazards: lessons from the Parkfield earthquake prediction. Environment 33(3):16-20, 36-39.

Nagao, T., Y. Enomoto, Y. Fujinawa, M. Hata, M. Hayakawa, Q. Huang, J. Izutsu, Y. Kushida, K. Maeda, K. Oike, S. Uyeda e T. Yoshino 2002. Electromagnetic anomalies associated with 1995 Kobe earthquake. Journal of Geodynamics 33(4-5): 401-411.

Noguchi, M. e H. Wakita 1977. A method for continuous measurement of radon in groundwater for earthquake prediction. Journal of Geophysical Research 82(8): 1353-1354.

Planinic, J., V. Radovic e B. Vokovic 2004. Radon as an earthquake precursor. Nuclear Instruments and Methods in Physics Research, Section A: Accelerators, Spectrometers, Detectors and Associated Equipment 530(3): 568-574.

Scholz, C.H., L.R. Sykes e Y.P. Aggarwal 1973. Earthquake prediction: a physical basis. Science 181: 803-810.

Virk, H. S. e B. Singh 1994. Radon recording of Uttarkashi earthquake. Geophysical Research Letters 21(8): 737-740.

Influenza pandemica: situazione e sfide

2009-01-05T02:16:00.000-08:00

"Il mio compito è di dirvi cose che non volete sentire, chiedervi di spendere denaro che non avete, per qualcosa che non credete accadrà."
Dr Ziad Abdeen, Autorità Sanitaria Palestinese

"Per la prima volta nella storia umana, abbiamo la possibilità di prepararci per una pandemia in anticipo del suo arrivo. E' quindi necessario che la comunità mondiale si dedichi subito all'azione."
Dr Margaret Chan, Direttore - Sezione Malattie Comunicabili, OMS

"Non sappiamo quando una pandemia può arrivare. Comunque, due cose sono certe: tutto ciò che faremo prima sembrerà allarmista; e tutto ciò che faremo dopo sembrerà insufficiente. Questo è il nostro dilemma, ma non dovrebbe impedirci di preparare. Dobbiamo raggiungere tutti con parole che informano e non infuocano. Dobbiamo incoraggiare tutti a preparare e non darsi al panico."
Michael Leavitt, Dipartimento Statunitense di Sanità e Servizi Umani, 2007

Come si intuisce da queste osservazioni, alcuni esperti sostengono che una nuova pandemia di influenza sia inevitabile. Se questa avviene, l'impatto potrebbe essere complesso quanto catastrofico, e per di più, non è facile preparare medicalmente, socialmente e economicamente per l'evento.
In questo saggio affronteremo quattro lati del problema: gli aspetti medici e epidemiologici; la previsione in base a modellazione e la costruzione di scenari; gi impatti sociali ed economici; e la pianificazione di emergenza.

Aspetti medici e epidemiologici

L'influenza può avvenire in tre forme. Quella stagionale è piuttosto prevedibile e si manifesta soprattutto nell'inverno. Essa può essere trasmessa da persona a persona, ma la maggior parte delle vittime hanno una certa immunità. Inoltre, è disponibile un vaccino e, tutto sommato, l'impatto sulla società è minore.
L'influenza aviaria (H5N1) è divampato nell'Asia orientale nel 2004-5. Il suo potenziale come fonte di disastro è elevata perché le persone non dispongono di immunità naturale. Al momento, un vaccino non è disponibile in commercio. Comunque, non è facile che il virus passi da uccelli ad esseri umani.
L'influenza pandemica del tipo 'A' è un nuovo virus di facile trasmissibilità tra gli esseri umani, i quali non dispongono di immunità naturale. Quindi, essa ha un'ottima propensione di provocare malattie gravi. Si divide in due tipi: Hemagglutinin (H) è composta di 16 sottotipi e agisce per attaccamento e penetrazione; Neuraminidase (NA) dispone di 9 sottotipi di 8 geni virali e cresce in assemblea per replicazione. E' bene notare che l'influenza pandemica non è uguale all'influenza stagionale, alla SARS o all'aviaria. Comunque, importanti lezioni vengono fornite da ciascuno di questi altri fenomeni.
L'influenza viene trasmessa per via respiratoria tramite gocce e aerosol prodotte quando una persona infetta parla, tossisce o starnutisce, o quando ella tocca una persona o una superficie infetta, compreso il contatto tra una mano contaminata e la propria faccia.
Le pandemie variano di gravità, e quindi lo US Federal Centers for Disease Control and Prevention (CDC) di Atlanta, Georgia, autorevole istituto di studio epidemiologico, ha varato un indice della gravità della pandemia, atto ad aiutare a prevedere la gravità e progettare strategie di mitigazione. L'indice è basato sul case fatality ratio (il numero di morti per 100 casi di malattia accertati) e ha cinque categorie, come segue:
Case fatality ratio
Categoria 1: <0.1 ovvero 1 in 1000
Categoria 2: 0.1 - <0.5 ovvero 1 in 1000 - 1 in 200
Categoria 3: 0.5 - <1.0 ovvero 1 in 200 - 1 in 100
Categoria 4: 1.0 - <2.0 ovvero 1 in 100 - 2 in 100
Categoria 5: 2.0 - ovvero 2 in 100+
Inoltre la preparazione di scenari insiste su un modello delle fasi di progressione della malattia nella società.

Periodo interpandemico
Fase 1. Nessuno nuovo sottotipo di virus influenzale è stato scoperto negli esseri umani, sebbene uno può essere presente negli animali (ma con basso rischio alle persone).
Fase 2. Nessuno nuovo sottotipo di virus influenzale è stato scoperto negli esseri umani. Comunque, un sottotipo di virus circola negli animali e pone un sostanzioso rischio agli esseri umani.
Periodo di allerta di una pandemia
Fase 3. Un nuovo sottotipo sta causando infezioni nelle persone, ma senza significativa diffusione. Fase 4. La trasmissione da una persona ad un'altra è limitata e localizzata: il virus non è ben adattata agli esseri umanil
Fase 5. Avviene una maggiore trasmissione interpersonale, indicativa di un migliore adattamento del virus all'ospite umano, senza, però, la piena trasmissibilità (la fase indica un sostanzioso rischio di pandemia).
Periodo della pandemia
Fase 6. Avviene un'aumentata e sostenuta trasmissione della malattia nella popolazione generale.
Periodo post-pandemico
Si ritorna al periodo inter-pandemico, che quindi rappresenta un'occasione per lanciare ben mirate strategie di mitigazione.

Gli strumenti per combattere il rischio dell'influenza pandemica sono vaccini (che probabilmente non saranno generalmente disponibili nella prima ondata), farmaci antivirali (probabilmente di approvvigionamento limitato), interventi sulla trasmissione, misure di controllo delle infezioni, e protocolli di isolamento sociale sia di persone malate che di quelle sane.
Esistono quattro tipi di farmaco antivirale, riportati qua con i comuni nomi commerciali del prodotto in parentesi: Amatadine (Symmetrel), Rimantadine (Flumadine), Zanamivir (Relenza) e Oseltamivir (meglio conosciuto come Tamiflu). Se gli antivirali vengono presi entro 48 ore dell'inizio dell'ammaliamento, essi possono aiutare a prevenire complicazioni cliniche. Comunque, questi farmaci potrebbero non funzionare contro un virus influenzale pandemico di tipo nuovamente evoluto. In ogni caso, la loro distribuzione dovrà avvenire secondo una certa priorità premeditata e, si spera, trasparente e eticamente giustificabile. All'inizio dell'ondata di influenza gli antivirali verranno usati, molto probabilmente, per cure, anziché per profilassi.
Un'altra linea di attacco e la riduzione dell'entità delle infezioni (cioè, gli interventi sulla trasmissione della malattia). Si tratta di incoraggiare tutta la popolazione a lavarsi le mani bene e spesso con sapone, di coprire la faccia in caso di tossi e starnuti, di non sputare e, quando occorre, di portare una mascherina sulla faccia.
Infine, le tecniche di isolamento possono essere divise in due: la quarantena per persone infette, e social distancing per persone non infette, le quali, quanto possibile, si devono togliere di mezzo dalla società. In quest'ultima tattica, si tratta di aumentare lo spazio tra le persone e diminuire la frequenza di contatti sociali, con interventi mirati, soprattutto, su scuole e luoghi di lavoro.

Previsione, modellazione e scenari

Nel mondo, le pandemie di influenza sono ricorrenti tali da essere inevitabili. Esse sono ciclici con intervalli (piuttosto irregolari) di 30-40 anni. Nel passato recente gli intervalli sono stati come segue: 1847-89 (42 anni), 1889-1918 (29 anni), 1918-57 (39 anni) e 1957-68 (11 anni). Non è successa una pandemia di influenza per oltre 35 anni e quindi si suppone che una potrebbe essere imminente.
Per quanto riguarda le conseguenze, l'influenza cosiddetta "spagnola" del 1918 (H1N1; è comunque, nata in Cina) ha colpito il 25-30% della popolazione del mondo si è ammalata e l'11% di queste persone sono morti. L'impatto economico era profondo: ad esempio, negli Stati Uniti il PIL è calato del 5%. L'influenza denominata "di Hong Kong" del 1968 ha causato 34.000 morti in Asia orientale e Canada. La SARS nell'Asia orientale nel 2003 ha provocato 800 morti e un calo nel PIL di tutta la regione del 2%. Infine, l'aviaria in Asia orientale nel 2004-5 ha fatto ammalare 112 persone, di cui 57 sono morte (il 52%).
In base all'analisi di questi eventi, le previsioni per la prossima volta indica, a livello mondiale, una mortalità tra 2.0 e 7.4 milioni di persone. Le persone ricoverate in ospedale saranno almeno 135 milioni. Il PIL mondiale subirà un calo del $3.000 miliardi. Negli Stati Uniti ci sarà un aumento del 15% nella richiesta dei servizi medici, accompagnato da cali dell'80% nella domanda per servizi ricreativi e del 10% la domanda per ogni genere di prodotto.
Una simulazione elaborata per il bacino di utenza dell'Ospedale di Careggi a Firenze, utilizzando modelli parametrici generalmente accettati, indica un massimo di 5.600 degenze e 1.240 morti in un'ondata di influenza di durata 50 giorni.
In genere rispetto all'impatto sul sistema sanitario, si può ipotizzare che, malgrado le carenze del personale sanitario, di attrezzature e farmaci e dei letti nei centri medici, la domanda di servizi sanitari supererà l'offerta per molti mesi. Il vaccino sarà disponibile solo tra 6 e 8 mesi dopo l'inizio della crisi. Data la scarsa disponibilità di assistenza e l'elevatissima richiesta, la maggior parte delle degenze saranno trascorse a casa.
L'ipotizzabile scenario medico-sanitario dell'evento indica che in tutta probabilità la produzione e la distribuzione di vaccini avrà priorità su altre attività medico-sanitarie. Inoltre, per assicurare una risposta continua e sempre all'altezza della situazione, alcuni servizi privati verranno comandati o nazionalizzati dal governo.
E' bene ricordare che potrebbe verificarsi, non una sola pandemia, ma una serie di onde di malattia di durata totale fino a circa due anni. Gli impatti potranno essere divisi in quelli immediati (da giorni a settimane) e quelli a lungo termine (da settimane a mesi). A parte l'impatto prettamente medico, ci sarebbe una lunga fila di altri effetti, come viene descritto nella prossima sezione.

Impatti sociali ed economici

In sintesi, gli impatti dell'influenza pandemica possono essere divisi tra quelli medico-sanitari, quelli socio-economici e psicologici, quelli sulla politica, il governance e la pubblica amministrazione, e quelli sul mondo del commercio e degli affari.
La preparazione non può eliminare tutti gli elementi di incertezza, imprevedibilità, paura del futuro, senso di perdita, trauma psicologico, lutto, scompiglio della società e bisogno di prendere decisioni difficili. Infatti, alcuni esperti sostengono che l'impatto psicosociale possa essere molto più grande di quello fisico. Vista l'elevata probabilità di ammalarsi e addirittura morire, gli effetti psicologici non potrebbero essere altro che profondi. La paura si mescolerebbe al calo della fiducia nell'abilità delle autorità di risolvere i problemi e riportare sicurezza alla società.
Lo scenario prevede che le singole persone e le famiglie si dedicheranno ad ammassare cibo, farmaci e denaro. I più stretti rapporti sociali verranno potenziati, ad esempio tra parenti, ma quelli meno importanti verranno trascurati. Per quanto riguarda i rapporti più stretti in assoluto, ci sarà un calo della natalità che durerà tutto il periodo della pandemia ed oltre. Nello stesso tempo, per quanto riguarda la comunità, avverrà l'annullamento di molti raduni di massa, accompagnato da una dispersione della popolazione lontano dai centri urbani, un fenomeno che richiama il Decameron di Boccaccio e l'ombra delle pesti del medioevo. Sotto queste circostanze sarà difficile risolvere il problema di come fornire servizi a gruppi di persone particolarmente vulnerabili, come gli handicappati e gli anziani.
I servizi di base (come erogazione di acqua, elettricità e gas, telecomunicazioni, approvvigionamento di cibo e carburante, raccolta dei rifiuti) saranno afflitti da assenteismo e frequenti interruzioni. Inoltre, le persone che continuano a lavorare potrebbero essere portatori e diffusori di infezione. Per evitare questo, le scuole e gli atenei, ad esempio, verranno chiusi per lunghi periodi, dando agli allievi problemi di continuità dello studio. Per via dell'assenteismo e dell'allentamento generale del commercio, tutte le grandi distribuzioni saranno in calo.
A causa della vasta espansione avvenuta nelle dipendenze internazionali, la globalizzazione aumenterà sia il rischio di trasmissione che gli effetti della pandemia. Per restringere la migrazione del vettore pandemico, le frontiere, gli aeroporti e le stazioni verranno chiusi al pubblico per lunghi periodi.
Riguardo prodotti e servizi, l'assenteismo verrà accompagnato da un abbassamento della produttività che darà luogo a, tra altro, una carenza di inventario nelle fabbriche e lo scompiglio delle catene di rifornimento. Di conseguenza, ci sarà un calo della qualità e della disponibilità di prodotti e quindi un razionamento del cibo e di vari altri prodotti essenziali.
Come nell'industria, l'agricoltura subirà un calo nella produzione e nella distribuzione dei suoi prodotti. Se la trasmissione della malattia interesse gli animali, ci sarà un grande abbattimento di polli, e forse di altri tipi di bestiame. Come risultato di tutto questo, si verificheranno grandissimi aumenti nel costo dei prodotti alimentari.
Insieme al calo nella produzione, per motivi sanitari, economici e sociali, ci sarà un calo della domanda per prodotti e servizi. Questo è stato stimato dell'entità di 10% in genere e fino all'80% per servizi come il turismo, l'aviazione e la ristorazione. In compenso, ci sarà un massiccio aumento della domanda per pubblica sicurezza, servizi di evacuazione, e assistenza medica con associati servizi di trasporto.
Per quanto riguarda il governance, ci sarà una riduzione del numero di riunioni amministrative e politiche, con appositi rallentamenti dei processi decisionali. Contemporaneamente ci saranno aumenti della domanda di legislazione e sicurezza, con altrettanto grandi aumenti delle spese pubbliche su sanità, sicurezza, welfare e il sostegno delle imprese, contrastati da forti abbassamenti della spesa su funzioni non direttamente implicate nella crisi.
Nel settore finanziario, si prevede un abbassamento delle entrate fiscali per calo dell'economia. Con alta domanda per la liquidità, si aspetta un notevole aumento nell'approvvigionamento del denaro e un marcato abbassamento nel valore della moneta nazionale. La circolazione del denaro sarà abbassata, come sarà anche il valore delle azioni e quindi le quotazioni in borsa.
La crisi verrà segnata da massicci aumenti nei pagamenti assicurativi accompagnati dal fallimento di alcune compagnie assicurative. Grossi problemi sanitari accadranno nelle prigioni e ci sarà un calo nell'attività dei tribunali e dei servizi legali, quindi dell'efficienza del sistema di giustizia. Infine, nel campo dell'informazione, per paura di contaminazione non si leggerà più giornali e riviste di carta, che verranno sostituiti da mezzi elettronici. Comunque, il pubblico rimarrà intensamente interessato nelle notizie, sebbene dato il previsto calo nella produzione e nella circolazione dei giornali di ogni tipo, sarà difficile mantenere la qualità e l'accuratezza del giornalismo.

Pianificazione di emergenza

Il problema della pandemia è considerato così grave e pressante che in alcune parti dell'Europa del nord, i pianificatori stanno dedicando fino a tre quarti delle loro attività a preparare per un tale evento. La pianificazione di emergenza deve considerare alcuni aspetti particolari, tra quali:
- il massiccio aumento della domanda per servizi e prodotti sanitari
- il bisogno di etica e trasparenza delle decisioni prese
- la reazione del pubblico al rischio, all'evento e alla risposta delle autorità
- l'educazione, la formazione e l'informazione sulla crisi per tutti i settori della società
- la chiusura di scuole, imprese, negozi e luoghi pubblici
- la carenze di comunicazioni, elettricità, gas, acqua, smaltimento dei rifiuti, servizio telefonico, distribuzione del carburante, produzione e distribuzione del cibo
- la sicurezza e l'ordine pubblico
- la quarantena e l'imposizione di restrizioni sul movimento della popolazione
- come comunicare con il pubblico e i mass media.
Gli obiettivi che un pianificatore che si interesse in questo settore deve tenere in mente sono quattro: come limitare il numero di malati e morti, come mantenere la continuità dei servizi di base, come minimizzare lo scompiglio della società e le perdite economiche, e come potenziare gli appositi servizi medico-sanitari.
Le strategie possono essere riassunte nelle cosiddette "tre 'P'": persone, piani, prodotti e pratiche. Servono piani di emergenza pandemica a tutti i livelli della pubblica amministrazione e in altri luoghi, quali fabbriche, università, uffici. E' necessario creare un sistema integrato di monitoraggio e controlli medico-sanitari. Bisogna maturare una capacità di darsi ad azioni decisive e efficaci, distinte da trasparenza e buona comunicazione e dall'ampio coinvolgimento di tutti i settori del pubblico.

Conclusioni

Mentre la probabilità di trovarsi alle prese con una pandemia potrebbe sembrare assai remota a molti pianificatori di emergenza, non è affatto così improbabile. Se dovesse accadere come descritto in questo articolo, le conseguenze potrebbero essere molto profonde e l'intero "paesaggio del rischio", e quindi il panorama della protezione civile, subirebbe un cambio netto in pochissimo tempo. Le priorità verrebbero bruscamente riassettate.
Salterebbero fuori alcune questioni scottanti legate all'etica delle scelte prese, e la disponibilità e i costi di rimedi ai problemi verificati. In questo contesto, la sanità pubblica è un "potere di ordine pubblico", ovvero di polizia. In questa forma, essa potrebbe infrangere la libertà dell'individuo, ma nello stesso tempo sarà necessario difendere i diritti dei pochi mentre si cerca di proteggere l'incolumità di tutti. Sono scelte assai difficile ma è bene cominciare a studiarle subito, in "tempi di pace", anziché dover affrontare tutto per la prima volta all'altezza della crisi.

Ringraziamenti

Ringrazio Prof. Ziad Abdeen di Al Quds University, Palestina, e dott. William Hancock di Texas A & M University per i loro preziosi appunti, sui quali questo saggio è basato.

Italia happy-go-lucky, ovvero la futura strage degli innocenti

2008-10-29T14:05:00.000-07:00

Apprendo dal telegiornale oggi, 20 ottobre 2008, che il Governo Italiano, tramite la legge 'Gelmini' (conversione del DL137 del 1-9-2008), appena approvata, abbia stanziato la somma di 20 milioni di euro per gli interventi strutturali sulle scuole del Bel Paese. Magnifico!

In Italia ci sono 57.000 scuole, 42.000 del sistema scolastico pubblico. Il 70% della popolazione vive in zone sismicamente attive, e il 40% nelle aree at alto rischio sismico. Un terzo delle scuole sono a rischio sismico e almeno un terzo di questi sono ad alto rischio. Un totale di 22.800 scuole non sono a norma in termini antisismici. Di 6.000 scuole che hanno particolare bisogno di interventi strutturali antisismici, sono stati selezionati 2.000 di alta priorità--ma dove sono in fondi?

In Italia, l'ultimo terremoto con epicentro negli immediati pressi di un centro urbano di notevoli dimensioni fu quello di Avezzano nel lontano 1915. Morirono il 90% della popolazione di 11.000 abitanti. E' bene ricordare che l'intervallo medio tra un terremoto dannoso (o letale) e il prossimo è meno di 60 mesi. E non avvengono solo in aperta campagna.

Nel mondo, diversi sono i terremoti nei tempi recenti che hanno distrutto le scuole en masse. Ad esempio, 103 scuole sono crollate interamente e 2813 sono state gravemente danneggiate nel terremoto di Boumerdes in Algeria, 2003. Nel terremoto di Kashmir, nel 2005, 10.000 scuole sono crollate, ammazzando 17.000 bambini (dati incredibili, ma confermati dall'ONU e dall'OMS). Nell'evento sismico in Sichuan, Cina, maggio 2008, centinai di scuole sono diventate macerie, e in un sol complesso scolastico ben 500 ragazzi sono morti.

Alcuni anni fa sono andato a visitare una scuola, elementare e media insieme, in una zona montuosa dell'Italia centrale. L'edificio, in cemento armato anni 1950, era tremendamente fatiscente. La zona è in attesa di uno sostanzioso terremoto letale. In 50 anni non era mai praticato un'evacuazione di questa scuola, e, a giudicare dal calcestruzzo fessurato e arrugginito, neanche un intervento di adeguamento strutturale. Un vigile urbano mi ha assicurato, con evidente soddisfazione, che la struttura era perfettamente antisismica, in base a quali evidenze non lo so.

Venti milioni di euro sono sufficienti per adeguare forse tra 10 e 20 scuole su 6.000. Le conseguenze di questa latitanza potrebbero essere come a San Giuliano di Puglia nel 2002, però a scala molto più estesa.

Provo un senso di profonda stanchezza, come un genitore che ha lottato contro la cattiva educazione del figlioletto per tutta la giornata. Prima o poi verrà un altro grande evento sismico. Se accade quando le scuole non sono in uso, sarà un problema di trovare aule per le lezioni nella fase dopo l'emergenza. Se invece dovesse accadere quando gli alunni sono a scuola... Potenzialmente, si attende una strage degli innocenti, seguito da un periodo di lamenti laceranti, urli strappanti, rabbia, accuse, disdette, chi si discolpa, chi si dimette (per riapparire dopo un discreto intervallo come se niente fosse), ecc., ecc., ecc. Perciò sono stanco.

D'altronde, è meglio che non ci sia un dibattito nazionale su queste cose. In certe zone della penisola il livello di paura e di stress andrebbe alle stelle. Meglio, forse, mettere la fede in una figura in mantello, seduta su una nuvoletta, che estende le braccia in cielo e protegge che va a scuola con la sua pietà.[1] Oppure ci possiamo rifugiare nel mondo sorrisi e canzoni della televisione.

Se il Governo Nazionale non stanzia fondi (e non credo che le regioni siano in grado di farlo), forse si potrebbe aver ricorso alle quattro mafie? Se è vero, come dicono i mass media, che hanno un fatturato ben maggiore dei grandi multinazionali dell'industria nazionale, sarebbero facilmente in grado a fare qualcosa. E, quando i signori mafiosi non stanno ammazzando la gente, sono noti per la loro pietà.

Ad avere ricorso all'ironia in questo modo significa che sono stato travolto dalla rabbia e dalla frustrazione. Ma mi sembra, davanti a questo pressapochismo, che la scuola abbia insegnato (a giovani, genitori e vecchi) solo l'amnesia.

Post-scriptum, 25 nov. 2008: Il crollo di un controsoffitto ad una scuola a Rivoli, vicino a Torino, ha ammazzato un ragazzo di 17 anni e gravemente ferito alcuni dei suoi compagni di classe. Apparentemente il 7,5% dei fondi necessari per l'adeguamento delle scuole pubbliche (forse non soltanto riguarda l'adeguamento sismico) sono disponibili, sebbene la cifra sarebbe il 12,5% se non fosse per la burocrazia associati all'erogazione dei fondi. Come nel caso di San Giuliano di Puglia, solo la morte dei ragazzi stimola l'arrivo dei fondi (a debole raffiche), e l'attenzione al problema. Intanto, segnalazioni da tutte le parti d'Italia pubblicate ne La Repubblica e Corriere della Sera indicano una diffusa mancanza di pianificazione di emergenza, adeguamento strutturale e interessamento da parte delle autorità. Si tratta di una massiccia violazione del diritto del bambino (o del ragazzo) ad un'educazione in sicurezza, come delineato dalla Coalition for Global School Safety, COGSS.

[1] Un problema dell'immediato seguito dei terremoti italiani, specialmente nel Sud, è che la gente illesa corre in chiesa a pregare, mentre le chiese sono tra gli edifici meno resistenti sismicamente. In un evento sismico in Sicilia orientale negli anni '90, i paesani sono corsi alla statua della Madonna in chiesa. L'edificio è resistito malapena alle scosse d'assestamento, la la statua e l'altare sono crollati sui fedeli raggruppati sotto.

Articoli da leggere:-

Augenti, N, E. Cosenza, M. Dolce, G. Manfredi, A. Masi and L. Samela 2004. Performance of school buildings during the 2002 Molise, Italy, earthquake. Earthquake Spectra 20(S1): S257-S270.

Grant, D.N., J.J. Bommer, R. Pinho, G.M. Calvi, A. Goretti and F. Meroni 2007. A prioritization scheme for seismic intervention in school buildings in Italy. Earthquake Spectra 23(2): 291-314.

Sito da visitare:-

Coalition for Global School Safety, www.interragate.info/cogss

Il ruolo della formazione nella gestione delle emergenze

2008-09-23T04:52:00.000-07:00

Fig 1. Forme di pianificazione degli interventi di emergenza.

Fig. 2. Un percorso formativo in protezione civile.

La gestione degli interventi di soccorso in seguito a disastri, crisi ed emergenze è un campo relativamente nuovo ma, ciò nondimeno, può valersi di una tradizione di studio e ricerca che risale in origine dagli anni 1920 (Prince 1920, Barrows 1923) e che sia forte e sostenuta dal 1950 in poi. Mentre talvolta il campo viene incluso nei programmi di scienze del management, in realtà esso costituisce una disciplina in sé, fondata su diverse basi. I suoi obiettivi fondamentali sono quattro (Waugh e Tierney 2007):

- in situazioni di crisi, abbinare le risorse a disposizione con il fabbisogno urgente;

- permettere diversi enti ed organizzazioni di lavorare insieme in modo efficace sotto condizioni difficili e probabilmente insolite;

- comunicare con unità operative e centri operativi in modo tale da mantenere il livello di comando e controllo delle situazioni di crisi;

- applicare i provvedimenti del piano di emergenza, insieme a rilevanti protocolli operativi e patti di assistenza mutua, secondo le esigenze del disastro.

Questi processi richiedono una conoscenza di come lavorano le diverse organizzazioni ed i vari specialisti del soccorso. Quindi, la gestione delle emergenze (emergency management) è una disciplina trasversale (Phillips 2005), la quale deve sviluppare un linguaggio e una cultura in comune tra almeno 35 professioni e discipline che partecipano, in un modo o un altro, nel 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, risposta, ripristino e ricostruzione). Il processo di coordinare complessi lavori di emergenza richiede l'abilità di intendere e lavorare con gli esponenti delle varie discipline, in effetti di "parlare il loro linguaggio" al fine di poter capire i loro punti di vista e aiutarli ad affrontare l'emergenza in modo efficace (Alexander 2002).

La gestione delle emergenze è una disciplina olistica, concreta e dedicata alla soluzione di problemi pratici (McEntire 2003). Essa è fortemente legata alla pianificazione d'emergenza, alla gestione della continuità degli affari aziendali (business continuity management, BCM; Elliott et alii 2001), alla risposta medica all'emergenza ed ad altri campi di natura altamente pratica. Gli imperativi sono di salvare le vite umane, aiutare a coordinare il soccorso delle vittime, contenere e ridurre i danni, e assicurare un rapido ritorno ad accettabili condizioni normali.

Nel mondo moderno, ci sono numerose associazioni alle quali i coordinatori di emergenza possono aderire. L'Istituto di Protezione Civile e Gestione delle Emergenze (ICPEM, già Istituto di Difesa Civile e Studio dei Disastri) fu fondato nel Regno Unito nel 1937 ed è una società accademica a pieni titoli, la più antica del mondo. La UK Società di Pianificazione delle Emergenze (EPS) ha 3000 soci, mentre la Società Internazionale dei Coordinatori di Emergenza (IAEM) ha 4500. Quest'ultima offre una qualificazione professionale di validità mondiale, l'esame di Certified Emergency Manager (CEM). In tutto il mondo, IAEM promuove vigorosamente otto principi della gestione delle emergenze (vedi tabella n. 1). Da questi è chiaro che gestire le emergenze richieda doti come il leadership, l'abilità di coordinare, e in più una spiccata conoscenza dell'anatomia delle emergenze (Haddow e Bullock 2003).

A livello mondiale, esistono in commercio almeno 400 libri (in lingua inglese) di rilevanza alla gestione delle emergenze. Dal 1950 in questo campo e nelle materie affini almeno 19.000 libri e articoli accademici sono stati pubblicati, sempre in lingua inglese e a livello mondiale. Quando si insegna la gestione delle emergenze, è importante utilizzare i frutti della ricerca (Coppola 2008) e abbinare la teoria con l'esperienza derivata dalla gestione degli eventi del passato (Alexander 2000). Entrambi questo aspetti sono indispensabili. La teoria fornisce una specie di "carta stradale" delle situazioni caotiche di emergenza (Drabek 2006). Utilizzando le nozioni teoriche come guida, le persone formate in questo settore devono capire processi assai complessi. Sono inclusi nell'elenco comando e controllo, evacuazione, analisi della vulnerabilità (sociale, economica e fisica), comunicazione (di nuovo con componenti sociali e fisici), preavviso, ricerca e salvataggio, e risposta medica e sanitaria alle emergenze.

Un coordinatore delle emergenze deve essere in grado di creare, disseminare, mantenere, applicare e aggiornare piani di emergenza di tre tipi (Fig. 1). Per primo c'è il piano permanente che dispone le risorse in caso di crisi. Questo richiede la formulazione (con grande rigore) di scenari che raffigurano la dinamica dell'impatto e della risposta, la perizia delle risorse a disposizione e le procedure da applicare. In secondo luogo, ci sarà la pianificazione di contingenza pre-impatto e poi, in terzo luogo, la pianificazione strategica a corto termine da formulare durante la fase di emergenza. I piani di tutti i tipi devono essere compatibili tra diversi livelli della pubblica amministrazione, diversi territori e giurisdizioni, e diversi servizi di emergenza. Esiste anche una dimensione internazionale che include l'Unione Europea e l'Organizzazione delle Nazioni Uniti, ad esempio riguardo la Strategia Internazionale per la Riduzione dei Disastri (UN-ISDR) e l'Ufficio di Coordinamento degli Affari Umanitari (UN-OCHA). Il lavoro di coordinamento della risposta alle emergenze può essere locale, interregionale (nel caso di un'emergenza nazionale) o europeo (nel caso di un evento che incide su più di una nazione oppure che sia così grande da richiedere l'immissione di risorse dall'estero). Può interessare i paesi in via di sviluppo, come nel caso delle missioni umanitarie. In qualsiasi caso, per la pianificazione e la gestione di queste contingenze metodologie standardizzate esistono e devono essere insegnate (ISDR 2005).

In termini di pericoli e scenari, il moderno coordinatore di emergenza deve capire e rispondere ad una vasta gamma di rischi ed eventi. Le calamità naturali come alluvioni e terremoti costituiscono una categoria. I rischi tecnologici come scontri del trasporto e rovesci tossici costituiscono un'altra. Una terza è composta di rischi sociali come raduni e proteste di massa, e infine la quarta categoria consiste nel rischio di atti intenzionali, il terrorismo, la quale abbraccia anche la raccolta di intelligence e l'intervento militare e di difesa civile. In più ci sono i rischi emergenti (Schieb 2006). Di questi le pandemie sono generalmente considerate quello più pressante, seguito dagli effetti del cambiamento del clima e l'interruzione dei servizi di base, oppure la compromissione della catena del cibo. In base a questi rischi il panorama della protezione civile potrebbe cambiare radicalmente in soli pochi mesi, e quindi la flessibilità è una qualità vitale da insegnare al coordinatore degli interventi di emergenza (vedi tabella n. 1).

Nel settore del coordinamento delle emergenze è in atto una rivoluzione di tecnologia di comunicazione ed informazione. Questa ha avuto effetti profondi sulla risposta a disastri e crisi (Marincioni 2007). Quindi, è importante insegnare sia gli aspetti tecnici che il lato umano della comunicazione, compresa l'apposita ricerca in sociologia, psicologia e percezione. Dato che circa l'80% della pianificazione di emergenza costituisca un problema geografico e territoriale, i sistemi di informazione georeferenziata (GIS) sono un arnese essenziale (Dubois et alii 2006). Questi servizi ed attività saranno probabilmente concentrati nel centro operativo e il coordinatore di emergenza deve acquisire una piena conoscenza del suo potenziale e delle sue funzioni.

Recentemente è successa un'enorme crescita nella gestione della continuità degli affari aziendali (BCM--vedi sopra). Questa nuova disciplina è stata applicata sia al settore pubblico che a quello privato dell'economia. Il suo obiettivo principale è di rendere le aziende e le amministrazioni pubbliche resistenti ai disastri e alle crisi, e permetterle di superare i disagi senza andare in fallimento, il quale è un rischio assai forte per aziende non preparate. Per gli enti pubblici in tempi di disastro si tratta di evitare sostanziose interruzioni ai loro servizi. Nel promuovere le preparazioni, il coordinatore di emergenza gioca un ruolo fondamentale (Halliwell 2008).

In sintesi, il coordinatore di emergenza deve contribuire a creare resilienza. Questo termine deriva dalla reologia, la scienza dei materiali, e sta rapidamente diventando una distinta filosofia dell'organizzazione contro pericoli, rischi, crisi e disastri (Batabyal 1998). Nel creare resilienza, la sfida è di assicurare la professionalizzazione dei coordinatori di emergenza tramite la rigorosa applicazione della formazione e la creazione di titoli riconoscibili e rispettati. E' anche importante assicurare che il lavoro della gestione delle emergenze sia nelle mani di professionisti ben formati, in altre parole che ci sia un ruolo istituzionale per i laureati in questa materia. Grande progresso viene fatto in alcuni paesi, in particolare il Regno Unito, gli Stati Uniti, Canada, Australia, Nuova Zelanda, Svezia e India (Berkes 2007). E' importante che l'Italia non sia lasciata in dietro.

Se la formazione è il motore della professionalizzazione del ruolo del coordinatore di emergenza, quale è la forma migliorare di organizzarla? Nonostante le attrazioni di percorso di laurea di base in protezione civile, emerge un consenso che la soluzione più adatta è quella della laurea superiore. Una laurea di base in un'altra materia (sociologia, architettura, ingegneria, geologia, psicologia o qualsiasi disciplina attinente ai lavori di riduzione dei disastri) può servire come preparazione solida e profonda su cui poggiare l'esperienza lavorativa in protezione civile e la formazione trasversale (cioè interdisciplinare), offerta come laurea di specializzazione (Fig. 2). In quest'ultima, il corsista, già maturo negli studi, impara a coordinare, gestire e colloquiare con diversi specialisti in modo tale da creare la 'cultura comune' di cui la protezione civile ha forte bisogno (Neal 2000). Il prodotto di un percorso del genere dovrebbe essere una persona dotata di flessibilità e capacità di adattamento, due qualità essenziali nelle situazioni di emergenza e di rischio.

Citazioni

Alexander, D.E. 2000. Scenario methodology for teaching principles of emergency management. Disaster Prevention and Management 9(2): 89-97.

Alexander, D.E. 2002. Principles of Emergency Planning and Management. Terra Publishing, Harpenden, UK; Oxford University Press, New York, 340 pp.

Barrows, H.H. 1923. Geography as human ecology. Annals of the Association of American Geographers 13: 1-14.

Batabyal, A.A. 1998. The concept of resilience: retrospect and prospect. Environment and Development Economics 3(2): 235-239.

Berkes, F. 2007. Understanding uncertainty and reducing vulnerability: lessons from resilience thinking. Natural Hazards 41(2): 283-295.

Coppola , D.P. 2008. The importance of international disaster management studies in the field of emergency management. In Emergency Management in Higher Education: Current Practices and Conversations. Public Entity Research Institute, Fairfax, Virginia (Capitolo 5).

Drabek, T.E. 2006. Social Dimensions of Disaster: a teaching resource for university faculty. Journal of Emergency Management 4(5): 39-46.

Dubois, G., E.J. Pebesma e P. Bossew 2006. Automatic mapping in emergency: a geostatistical perspective. International Journal of Emergency Management 4(3): 455-467.

Elliott, D., E. Swartz e B. Herbane (curatori) 2001. Business Continuity Management: A Crisis Management Approach. Routledge, Londra, 206 pp.

Haddow, G.D. e J.A. Bullock. 2003. Introduction to Emergency Management. Butterworth-Heinemann, Londra, 272 pp.

Halliwell, P. 2008. How to distinguish between 'business as usual' and 'significant business disruptions' and plan accordingly. Journal of Business Continuity and Emergency Planning 2(2): 118-127.

ISDR Secretariat 2005. Know Risk. Tudor Rose, Londra, 376 pp.

Marincioni, F. 2007. Information technologies and the sharing of disaster knowledge: the critical role of professional culture. Disasters 31(4): 459-476.

McEntire, D.A. 2003. Searching for a holistic paradigm and policy guide: a proposal for the future of emergency management. International Journal of Emergency Management 1(3): 298-308.

Neal, D.M. 2000. Developing degree programs in disaster management: some reflections and observations. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 18(3): 417-438.

Phillips, B.D. 2005. Disaster as a discipline. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 23(1): 111-140.

Prince, S. 1920. Catastrophe and Social Change: Based Upon a Sociological Study of the Halifax Disaster. Studies in History, Economics and Public Law no. 94. Colombia University Press, New York, 151 pp.

Schieb, P-A. 2006. Emerging risks and risk management policies in selected OECD countries. In W.J. Ammann, S. Dannenmann e L. Vulliet (curatori) Risk 21: Coping with Risks Due to Natural Hazards in the 21st Century. A.A. Balkema, Taylor & Francis, Londra: 31-40.

Waugh, W.L. Jr e K. Tierney 2007. Emergency Management: Principles and Practice for Local Government (2a edizione). ICMA Press, International City Management Association, Washington, D.C., 366 pp.

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Tabella n. 1. I principi IAEM della gestione dell'emergenza

1. Comprensiva: per quanto riguarda i disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero prendere in considerazione tutti i rischi, tutte le fasi, tutti gli impatti e tutti gli interessati.

2. Progressiva: i coordinatori di emergenza dovrebbero anticipare i disastri del futuro e prendere misure preventive e preparatorie atte a creare comunità resilienti e resistenti ai disastri.

3. Gestione dei rischi: nel coordinare le priorità e le risorse, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare buoni principi di gestione dei rischi, basati sull'identificazione dei pericoli, nonché sull'analisi dei rischi e degli impatti.

4. Integrata: i coordinatori di emergenza dovrebbero assicurare una certa unità tra tutti i livelli della pubblica amministrazione e tutti gli elementi della comunità.

5. Collaborativa: i coordinatori di emergenza dovrebbero creare e mantenere rapporti larghi e sinceri tra persone ed organizzazioni atti ad incoraggiare fiducia, promuovere un'atmosfera da squadra, creare consenso e facilitare comunicazione.

6. Coordinata: per arrivare ad obiettivi comuni, i coordinatori di emergenza dovrebbero sincronizzare le attività di tutti gli interessati.

7. Flessibile: quando si tratta di affrontare la sfida dei disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare approcci creativi e innovativi.

8. Professionale: i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare un approccio basato su principi scientifici, radicati nella conoscenza accademica della materia, con ampio riferimento alla formazione, l'addestramento, l'etica, il servizio pubblico e il costante miglioramento.

NB: Questo principi costituiscono la base della definizione del profilo professionale del coordinatore di emergenza, come utilizzato nell'esame del CEM – Certified Emergency Manager.
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L'esercito sulle strade delle città italiane

2008-08-08T07:35:00.000-07:00

Lo spiegamento delle truppe sulle strade delle principali città italiane nell'estate del 2008 ha sollecitato molti commenti dal resto del mondo. In realtà non è una mossa particolarmente insolita. La stessa cosa è successa in India e Cina contemporaneamente. Per di più, l'esercito è stato utilizzato in diverse crisi italiane, più recentemente all'inizio del 2008 per togliere le immondizie dalle strade della Campania. I commentatori esteri hanno chiesto, in vari modi, se l'apparenza di truppe armate sulle strade di Roma e Milano significhi il ritorno del fascismo, o invece vogliono sapere se è soltanto un segno dell'incapacità della forze italiane di polizia di combattere un'ondata di attività criminale. Infine, chiedono se, data la preoccupazione del governo con la questione degli immigranti in Italia, la presenza delle truppe, sia un segno della xenofobia. Quest'ultima domanda è favorita dai vari pronunciamenti del governo centro-destra rispetto alla presenza degli stranieri, i quali, in barba alle statistiche, innaffiano la paura degli estranei manifestata da alcuni cittadini.

Consideriamo il ruolo delle truppe nelle strade delle città italiane e cerchiamo di derivare alcune lezioni di applicazione generale senza particolare riferimento nazionale. In primo luogo, non esiste un'ondata di attività criminale sulle strade cittadine d'Italia, le quali rimangono sicure alle pari con le migliori ambienti urbani in altre parti d'Europa. In qualsiasi caso, i servizi di emergenza e di protezione civile non sono necessariamente del tutto demilitarizzati. I Carabinieri sono un corpo di polizia e un ramo dell'esercito, con piena organizzazione militare. In diverse parti d'Italia essi sono custodi dell'ordine pubblico più visibili della Polizia di Stato, sebbene non più visibile della onnipresente polizia urbana. In secondo luogo, la Polizia di Stato e il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dipendono dal Ministero dell'Interno, un fatto che li rende centralizzati quanto l'Esercito Italiano. La terza considerazione è che, come in molti altri paesi, i pompieri sono organizzati su base paramilitare per motivi di professionalità, disciplina e efficienza al lavoro. In alcune regioni d'Italia persino i cacciatori sono organizzati su lineamenti militari, sebbene l'obiettivo è di acquisire la materia prima di prosciutti, salsicce e bistecche di cinghiale. In altre parole, non c'è motivo per essere particolarmente ansiosi a causa dell'organizzazione militare.

Ciò nondimeno, in passato ho scritto ripetutamente [1] che la misura dell'evoluzione di un sistema di protezione civile resta nel suo grado di demilitarizzazione. In un servizio ben evoluto, la mancanza di organizzazione militare la rende libero dall'autoritarismo, dotato di flessibilità e sensibile al fabbisogno di sicurezza da parte della popolazione civile.

In contrasto, la difesa civile è praticamente rinato negli anni 2000, la nuova epoca del terrorismo internazionale. Paradossalmente, dopo gli attacchi dell'11 settembre 2001, il decentramento della risposta alle crisi è stato bruscamente rovesciato. In molti paesi, lo stato centrale hanno lanciato rinnovate forme costose, ambiziose e spesso draconiane di difesa civile sotto il titolo di "homeland security" (e in un certo senso è bene che non ci sia una facile traduzione del termine in italiano) o qualsiasi sia il termine di applicazione locale. I "guerrieri freddi" sono tornati in trionfo, contenti di avere un bersaglio, un nemico di nuovo nella personificazione del male, Osama Bin-Laden (il quale, naturalmente, è in gran parte una creazione delle paure e degli interessi dell'Occidente e non è esattamente ben messo per fungere come il nonno del terrorismo moderno come viene caratteristicamente dipinto dai media).

Quando, pochi anni fa, soldati e carri armati sono stati inviati a presiedere sull'Aeroporto di Heathrow a Londra fu detto che l'intelligence militare aveva individuato una minaccia specifica. Può darsi, ma era chiaro che le forze militari sul campo non sarebbero potuto prevenire l'abbattimento di un aereo civile con un missile lanciato da una casa nei rioni della Londra occidentale. Invece le funzioni delle truppe erano legate alle loro comunicazioni criptate e la visibile presenza, giudicata rassicurante, di uomini armati in divisa. In qualsiasi caso, fu lasciato ai servizi segreti a cogliere intelligence e alla polizia a pedinare l'infrastruttura del terrorismo e le sue linee di comando.

Riguardo le truppe sulle strade, bisogna preoccuparsi delle città del mondo dove esse rimangono per anni, una presenza permanente - Yangon o Harare, forse – e di che cosa fanno quando montano le pattuglie. In una società democratica, il personale dell'esercito può fare ben poco per ridurre l'incidenza dell'attività criminale, soprattutto se manca il potere dell'arresto dei sospettati. Tranquilli ambienti urbani non possono essere trattati come se fossero campi di battaglia, oppure ci sarebbero costanti violazioni di diritti civili ed umani. Inoltre, le truppe non sono state formate e addestrate nella prevenzione dei crimini in aree urbane. Le loro uniche doti sono il fattore dell'intimidazione e le armi che sarebbero malavvisati ad usare in qualsiasi circostanza che non fosse una vera e propria emergenza.

Una tregua infelice e non dichiarata esiste tra protezione civile e difesa civile. La prima ha radici locali, è decentrata e esiste con lo scopo di affrontare tanti tipi di contingenza, da caimani nei torrenti a terremoti all'influsso dei pellegrini per il funerale del Santo Padre. Il secondo è controllato dal governo centrale e esiste per proteggere la popolazione civile (oppure i sui rappresentanti) contro attacco armato. I due sistemi non sono necessariamente distinti, l'uno dall'altro, dai loro nomi, ne ugualmente sviluppati. In Italia, la protezione civile è un fenomeno altamente visibile con basi dovunque nella nazione e migliaia di volontari vestiti in divise colorate. La difesa civile è un servizio molto più riservato, e le suo funzioni vengono discusse molto poco, tranne in prefettura, forse.

La tendenza nella rivalità tra difesa civile e protezione civile sarà inerente nella politica di sussidiarietà e centrismo. Il governo italiano che ha messo le truppe in strada è molto preso dalla sussidiarietà, visto che metà del Consiglio dei Ministri parli continuamente di liberare le circoscrizioni provinciali dall'interferenza di Roma. Comunque, in questo esiste un elemento di inganno. I politici che lavorano al centro in un governo nazionale non sono particolarmente propensi a cedere il potere agi amministratori locali, per lo meno è così se non possono presiedere su una sostanziosa rete decentrata e regionalizzata del potere. Quindi lo spiegamento delle truppe, solida evidenza del potere centrale.

In termini operativi, lo spiegamento dei soldati per montare la guardia su siti strategicamente importanti è di scarsa importanza. E' molto probabile che non abbiano la necessaria formazione e addestramento nelle tattiche di contro-terrorismo urbano, e che non siano dotate di accesso all'apposita intelligence. E' invece un'indicazione visibile di un processo più profondo e complesso legato ai meccanismi interni del governo, anzi, del governance. Una volta, mi è stato spiegato parte di quel meccanismo da un politico ad alto livello a tavola in un ristorante nella Lombardia, ma temo che sia un malloppo di rapporti troppo complesso per essere compreso tramite un'intelligenza flebile come la mia. In qualsiasi caso, la marcia degli eventi (SARS, aviaria, terremoti, chissache?) cambierà il processo e determinerà, quanto lo faranno le alleanze politiche, quale sia l'eventuale equilibrio tra difesa civile e protezione civile. L'unica certezza è che, per quanto riguarda la gestione delle crisi, il politici custodiscono una predilezione per decisioni populiste e quindi sono attaccati al corto termismo. Al peggio, i risultati si vedono in reazioni spontanee e mal considerate agli eventi, come è lo spiegamento delle truppe sulle strade, mentre al meglio temo che si tratti di una spanna di attenzione al problema delle emergenze che rimane limitata e sporadica.

Nota

[1] Alexander, D. 2002. From civil defence to civil protection--and back again. Disaster Prevention and Management 11(3): 209-213.

Le persone disabili nelle grandi emergenze

2008-07-17T12:37:00.000-07:00

Introduzione

In un mondo civile le persone disabili dovrebbero usufruire dell'opportunità di partecipare alla vita della comunità con un numero di barriere più basso possibile. Non esiste giustificazione per abbandonare questo principio nelle grandi emergenze. Ciò nonostante, i disabili possono riscontrare barriere fisiche o essere soggetti a particolari difficoltà di comunicazione che impediscono loro di reagire in modo efficace nelle situazioni di crisi e negano loro la possibilità di usufruire dell'assistenza fornita alle persone non disabili.

L'intera questione di come fornire assistenza ai disabili in situazioni di emergenza è stata largamente ignorata. Il corpo di letteratura accademica sul tema rimane molto esiguo (ad es. Parr 1987, Tierney et alii 1988) e non ci sono particolari segni di rinnovo dell'impegno degli studiosi. Inoltre, raramente il tema viene dibattuto nel corso dei convegni di protezione civile. Nonostante questo, ci sono state delle iniziative utili, come la Verona Charter sui Diritti dei Disabili nei Disastri (ULSS20 Verona 2007 - vedi sotto). Nel mondo esistono alcuni centri di studio (ad es. il Centre for Disability Studies dell'Università di Leeds, Regno Unito; Hemingway e Priestley 2006, Priestley e Hemingway 2006) e sono stati pubblicati alcuni manuali di procedure esemplari (ad es. FEMA 2003). Comunque, alcuni rapporti sullo "stato dell'arte" in questo settore hanno fornito un catalogo di provvedimenti insufficienti e descrizioni di casi di assistenza fallita (CID 2004, Tady 2006, White et alii 2004).

Questo articolo cercherà di restaurare l'equilibrio e incoraggiare azioni a favore di una buona assistenza ai disabili nei disastri. Affronterò alcune delle principali questioni legate alla condizione dei disabili in situazioni di crisi generale, cercherò di rilevare i problemi e richiamare l'attenzione su alcune possibili soluzioni.

Nel contesto della protezione civile, che cosa è disabilità?

La classica visione della disabilità è quella di una persona su una sedia a rotelle che deve essere portata via con la forza fisica dalla fonte del pericolo. In realtà la questione è molto più complessa. In primo luogo, esistono tante forme di disabilità: l'elenco include paraplegia, quadriplegia, sordità, cecità e difetti visivi, malattia e ritardo mentale, danni al cervello, ictus, senilità e demenza senile, morbo di Alzheimer e, di fatto, numerose forme di dipendenza da personale, attrezzature e rifornimenti per il sostegno delle funzioni vitali. Anche se la vecchiaia non è in sé una disabilità, molte persone anziane sono deboli, mancano dell'agilità delle persone più giovani e possono essere anche malate o affette da varie condizioni cliniche.

Rispetto alla classificazione, le disabilità ricadono nelle seguenti categorie: difficoltà di mobilità, inabilità a vedere (con possibile utilizzo di cani guida), sordità, problemi di comunicazione e articolazione delle parole (come accade nelle vittime di ictus), disordini cognitivi, vari problemi medici, necessità utilizzo di sistemi di supporto delle funzioni vitali, intolleranza a sostanze chimiche o ambientali, disordini psichiatrici e attacchi di panico, e debolezza legata alla vecchiaia. Quindi l'elenco è lungo e impressionante. Inoltre, le persone disabili possono soffrire di più di una forma di disabilità. Chiaramente, le diverse categorie dovrebbero essere associate ad un ricco elenco di provvedimenti da adottare durante le emergenze, compreso il trasporto delle persone con mobilità ridotta, l'utilizzo di mezzi specializzati di comunicazione per persone affette da difficoltà cognitive o da difetti di articolazione delle parole, utilizzo di attrezzi portatili o sostituzione di altri mezzi per chi ha bisogno di sistemi di supporto delle funzioni vitali, e sostegno psichiatrico per persone affette di problemi mentali.

I disastri possono creare discriminazioni verso le persone disabili. Ad esempio, in caso di terremoto una persona confinata su una sedia a rotelle non potrebbe rifugiarsi sotto un banco o un tavolo, né correre in strada passando dalle scale di un palazzo (Rahimi 1993, 1994). Le persone sorde, o affette da difetti visivi, potrebbero non riconoscere un pericolo o non sentire istruzioni verbali che intimino l'evacuazione (Kailes 2002). Per di più, le persone che dipendono da attrezzature elettriche (macchine per la dialisi, ventilatori, o semplicemente mezzi elettronici di comunicazione) potrebbero trovarsi in difficoltà nel caso in cui la corrente elettrica venisse a mancare durante un'emergenza. Infine, tutti i servizi offerti al pubblico generale nelle emergenze e nelle crisi (trasporto per l'evacuazione, alloggio provvisorio, assistenza morale e psicologica, ecc.) dovrebbero essere accessibili anche ai disabili.

Il problema, si nota, non è insignificante. In Toscana, il 16% della popolazione denuncia qualche forma di disabilità. Ben 54 milioni di americani e 90 milioni di indiani sono disabili (e in India la legge di base in materia di protezione civile non offre nessun provvedimento per i disabili). Ai tempi dell’Uragano Katrina sulle coste statunitensi del Golfo del Messico, ben 155.000 abitanti delle tre città di Biloxi (MS), Mobile (AL) e New Orleans (LA) furono registrati come disabili. Molti si trovarono in grave difficoltà all'arrivo dell'uragano. Infatti, poiché il 71% delle 1.330 vittime accertate dell'uragano furono persone di un’età superiore ai 60 anni, è chiaro che l'impatto del disastro sui disabili fu smisurato (Tady 2006).

Nonostante il fatto che il 19,3% della popolazione degli Stati Uniti soffra di qualche tipo di disabilità, ben l’80% dei coordinatori di emergenza consultati in una recente indagine (NCD 2005) non aveva preso in considerazione i disabili nei loro piani di emergenza. Infatti, il 57% non sapeva quante persone disabili erano registrate nella loro giurisdizione, e solo il 27% di loro aveva seguito un corso offerto dalla Federal Emergency Management Agency statunitense (FEMA) su come proteggere i disabili nei disastri. Inoltre, il problema può essere particolarmente grave se l'evento è di vaste proporzioni: ad esempio, l'11 settembre 2001 un gruppo di persone fisicamente disabili si riunì in una stanza all'ottantesimo piano del World Trade Center di New York in attesa di essere evacuate dai pompieri, ma l'edificio crollò prima che potessero essere salvate (CID 2004).

Possiamo concludere che le grandi emergenze mettono i disabili più a rischio degli altri membri della popolazione, possono intrappolarli e metterli in pericolo con l'imposizione di nuove barriere. Malgrado questo quadro negativo, non tutti vedono la situazione in maniera così sfavorevole. Per esempio, nel 1994 nella rivista Mainstream, Douglas Lathrop ha scritto che "in un certo senso i disabili che riescono a vivere con un certo livello di indipendenza sono più preparati ad affrontare le situazioni di pericolo rispetto alle persone non disabili. Essi traggono beneficio da un 'vantaggio psicologico'..." (Lathtrop 2004). E’ possibile, ma quando si verifica undisastro non possiamo e non dobbiamo lasciare tutto alle particolari abilità di sopravvivenza dei disabili. La prossima sezione è quindi dedicata alle strategie pratiche di assistenza.

Aiutare i disabili nei disastri

In una situazione di emergenza è abbastanza facile non riconoscere la natura della disabilità che una persona accusa e quindi è possibile che l'assistenza offerta sia del tipo sbagliato. Le organizzazioni che lavorano nella protezione civile sono abituate a fornire assistenza a grandi gruppi di persone, ma i disabili hanno necessità individuali che possono essere diverse da quelli dei gruppi. Infatti, assistere i disabili nei disastri significa non solo varare procedure particolari, ma anche approntare preparazioni speciali e piani fatti a misura dei loro bisogni. Purtroppo, prestare attenzione ai singoli individui nelle emergenze richiede manodopera proprio quando l'offerta è notevolmente insufficiente rispetto alla domanda. Comunque, fornire un'assistenza speciale è un modo di dimostrare che, malgrado siano portatori di handicap, i disabili sono membri della società a pieno titolo, con tutti i benefici, diritti e privilegi associati a questo.

Nella pianificazione e nella gestione delle emergenze sarebbe il momento di prendere in considerazione i problemi, i bisogni speciali e i punti di vista dei disabili. Ad esempio, seguire i piani di evacuazione richiede per lo più l'abilità di camminare, guidare, vedere e udire. Bisogna dunque adattare tali piani ai bisogni delle persone che non possono fare una o più di queste cose (Kailes 2002).

L'esperienza dei disabili nei disastri rileva certi bisogni, come ad esempio assicurare la continuità dei servizi per persone che dipendono dalla presenza dell'elettricità, del telefono, dell'acqua corrente, e di altri servizi di base. Le persone disabili hanno bisogno di sapere come cavarsela quando ci sono disordini e detriti a casa, e quali servizi di trasporto e mobilità saranno disponibili nelle situazioni di crisi. Devono inoltre essere informate su come possono rifornirsi di generi di prima necessità nelle situazioni di emergenza. Esiste anche la questione di come soddisfarei bisogni dei cani guida (FEMA 2003).

Un rapporto sui disabili nei disastri (White et alii 2004) sostiene che pochissimi dati empirici sono stati raccolti sulla questione di come evacuare i disabili in maniera efficiente e in sicurezza durante le emergenze e i disastri (vedi Kailes 2002). Inoltre, in molte situazioni manca l'integrazione e la cooperazione tra le varie organizzazioni che lavorano con i disabili e gli esponenti del settore della protezione civile che pianificano e gestiscono la risposta alle emergenze. E' importante iniziare il dialogo, perché la questione è complessa. Nessuna singola strategia è valida per tutte le disabilità. Inoltre, come assistere i disabili al meglio è una questione legata ad altre esigenze, quali l'assistenza ai gruppi alle minoranze etniche, alle ragazze madri, e a persone che hanno bisogno di farmaci speciali.

E' relativamente facile elencare i principi di base che governano l'assistenza ai disabili. In primo luogo, i servizi e le procedure dovrebbero essere disponibili ugualmente in tempi di calma e di crisi. Le comunicazioni di emergenza dovrebbero essere accessibili, comprensibili e affidabili. Le associazioni che forniscono regolarmente assistenza ai disabili dovrebbero essere coinvolte nelle attività di protezione civile e nel processo di pianificazione dell’emergenza. Dove esiste un concreto rischio di disastro, occorre approntare un apposito programma di preparazione, educazione e formazione, sia per gli esponenti della protezione civile che per i disabili beneficiari dei loro servizi. Infine, bisogna richiamare l'attenzione dei mass media sul loro potenziale ruolo come fornitori di informazione di emergenza ai disabili.

Una guida alla protezione civile scritta specificamente per i disabili (FEMA/ARC 2004) raccomanda tre azioni da compiere, se possibile. La prima è stimare il tipo e l'entità dei rischi presenti al lavoro e in casa. In secondo luogo, essi dovrebbero creare una rete di sostegno composta di almeno tre persone per ogni luogo che frequentano abitualmente. La terza azione è stimare la propria capacità di rispondere con azioni autoprotettive in caso di crisi. Per di più, per le forme di disabilità che non sono palesi, potrebbe essere utile portare una collana oppure un braccialetto che indichi la disabilità in questione. Questi sono esempi di un approccio pratico che può fare molto per aumentare la sicurezza dei disabili nelle situazioni di crisi. Comunque, questa forma di pragmatismo dipende dalla capacità e dalla volontà di sviluppare un atteggiamento positivo verso il problema nella comunità degli esponenti della protezione civile.

Conclusioni

Come notato sopra, la letteratura accademica sui disabili nei disastri è veramente scarsa (Parr 1987, Rahimi 1993, Tierney et alii 1988). Sembra che questo indichi che il problema sia ancora negletto in termini sia teorici sia pratici. Si tratta comunque chiaramente una questione di grande importanza. Nelle parole di Hemingway e Priestley (2006):-

"I disabili sono stati resi più vulnerabili verso i pericoli naturali tramite processi storici di esclusione e impoverimento. Di conseguenza, la loro esperienza dei disastri può essere più acuta e di più lunga durata rispetto alla popolazione dei non disabili. In tutto il mondo questi effetti sono accentuati nelle comunità dei poveri, dove i disabili rimangono tra i più poveri dei poveri. Inoltre, quando si verifica un disastro, i disabili riscontrano differenze di accesso all'alloggio provvisorio e al soccorso e sono spesso esclusi dalla piena partecipazione alle attività di risposta e ripristino."

L'idea che il verificarsi di un'emergenza o un disastro significhi la sospensione delle normali regole non dovrebbe risultare nella discriminazione verso i disabili in termini dell'erogazione dell'assistenza. Dovrebbe invece significare l'opposto, raddoppiando le iniziative a favore dei disabili nelle emergenze, e dando una considerazione speciale e prioritaria ai loro bisogni. Inoltre, il verificarsi di condizioni di crisi non dovrebbe offrire una scusa per violare la dignità dei disabili. E' importante considerare la categoria dei disabili nella formulazione dei piani d'emergenza. Questo è un imperativo morale ed anche una questione di semplice giustizia e uguaglianza. E' necessario sapere dove sono i disabili quando si verificano le emergenze e assicurare che i giusti servizi siano disponibili per loro. Potrebbe anche essere consigliabile un elemento di monitoraggio per assicurare che i disabili non siano soggetti a discriminazioni.

Nell'Unione Europea la pubblicazione della Carta di Verona sul Soccorso delle Persone con Disabilità in Caso di Disastro (ULSS20 Verona 2007) è una pietra miliare nel riconoscimento ufficiale dell'esistenza di un problema che deve essere affrontato. La Verona Charter segna l'apice di un progetto che ha studiato la categoria dei disabili nei disastri in vari paesi dell'Europa e ha quindi contribuito alla formulazione di un chiaro quadro del problema e delle possibili soluzioni. Nonostante una cronaca ricca di cattivi esempi (vedi NCD 2005), esiste sempre l'opportunità di migliorare la situazione. Farlo sarebbe un segno di civiltà e un'affermazione dei diritti di persone che, nonostante le loro disabilità, sono membri della società a pieno titolo e meritano di essere protette quando si verificano disastri.

Citazioni

CID 2004. Lessons Learned from the World Trade Center Disaster: Emergency Preparedness for People with Disabilities in New York. Center for Independence of the Disabled, New York (vedi http://www.cidny.org/).

FEMA 2003. Disaster Preparedness for People with Disabilities. US Federal Emergency Management Agency, Washington DC (vedi www.fema.gov/library/disprepf.shtm).FEMA/ARC 2004. Preparing for Disaster for People with Disabilities and Other Special Needs. US Federal Emergency Management Agency and American Red Cross Society, Washington DC, 20 pp.

Hemingway, L. e M. Priestley 2006. Natural hazards, human vulnerability and disabling societies: a disaster for disabled people? Review of Disability Studies 2(3): 57-67.

Kailes, J. 2002. Evacuation Preparedness: Taking Responsibility For Your Safety: A Guide For People With Disabilities and Other Activity Limitations. Center for Disability Issues and the Health Profession, Western University of Health Sciences, Pomona, California (vedi www.westernu.edu/cdihp.html).

Lathrop, D. 1994. Disaster! If you have a disability, the forces of nature can be meaner to you than anyone else. But you can fight back. Be prepared. Mainstream (Nov. 1994), (vedi www.accessiblesociety.org/topics/independentliving/disaster.htm).

NCD 2005. Saving Lives: Including People with Disabilities in Emergency Planning. US National Council on Disability, Washington DC (vedi http://www.ncd.gov/).

Parr, A.R. 1987. Disasters and disabled persons: an examination of the safety needs of a neglected minority. Disasters 11(2): 148-159.

Priestley, M. e L. Hemingway 2006. Disabled people and disaster recovery: a tale of two cities? Journal of Social Work in Disability and Rehabilitation 5(3/4): 23-42.

Rahimi, M. 1993. An examination of behaviour and hazards faced by physically disabled people during the Loma Prieta earthquake. Natural Hazards 7(1): 59-82.

Rahimi, M. 1994. Behavior of mobility-disabled people in earthquakes: a simulation experiment. Earthquake Spectra 10(2): 381-401.

Tady, M. 2006. Disabled people left behind in emergencies. The New Standard.

Tierney, K., W. Petak and H. Hahn 1988. Disabled Persons and Earthquake Hazards. Monografia n. 46, Institute of Behavioral Science, Program on Environment and Behavior, University of Colorado, Boulder, Colorado.

ULSS20 Verona 2007. Verona Charter on the Rescue of Persons with Disabilities in Case of Disasters. ULSS no. 20, Verona, 17 pp.

White, G., M. Fox, J. Rowland, C. Rooney and S. Aldana 2004. Nobody Left Behind: Investigating Disaster Preparedness and Response for People with Disabilities. Lawrence, Kansas (vedi www.rtcil.org/resources.htm).

Gestione dei disastri: anatomia e tendenze

2008-06-05T02:19:00.000-07:00

Terminologia e definizioni

Per quanto riguarda la terminologia, la gestione delle emergenze (disaster management) è un campo minato. Gli accademici e professionisti hanno maturato almeno 7 scuole di pensiero.[1] Dato che ognuno di queste scuole abbia mantenuto un certo distacco dalle altre, la comunicazione tra le discipline è stata inibita dall'uso di una diversa gamma di definizioni dei termini fondamentali, ad esempio 'pericolo' (hazard), 'vulnerabilità' e 'rischio'. Inoltre, persino il nome del campo è soggetto a variazioni da un ambiente accademico all'altro. Nella Gran Bretagna, per esempio, 'disaster management' riferisce a diversi aspetti della protezione civile, la gestione dei rischi e le operazioni di scopo umanitario, e il nome non significa soltanto la gestione di eventi estremi e dannosi.

Un effetto dello scopo straordinariamente largo della disaster management è che gli esperti non riescano a mettersi d'accordo sulla definizione dei termini. Malgrado alcuni tentativi di unire le due fazioni, rimane un grande schisma tra le scienze naturali, fisiche e di costruzione, da una parte, e le scienze sociali dall'altra. In un commento su questo fenomeno il grande sociologo E.L. Quarantelli ha notato nell'introduzione del suo libro What is a Disaster? che:

"Se gli studiosi in questa area non sono d'accordo su se un disastro è fondamentalmente una costruzione sociale o un evento fisico, chiaramente il campo ha problemi intellettuali" (Quarantelli 1998, p. iv).

Comunque, in un lavoro precedente egli sosteneva che il dibattito è salubre:

"occuparsi di che cosa significa il termine 'disastro' non significa distrarsi con un esercizio accademico senza esito. È invece un modo di focalizzare l'attenzione in un modo fondamentale su cosa dovrebbe essere considerata importante e significativa..." (Quarantelli1995, p. 225)[2]

Lo scopo di questo rapporto non è quello di indagare sul significato di disastro o di aggiungere materiale al dibattito sulla terminologia. Comunque, dato che l'identità di qualsiasi inziativa futura dipenda fino ad un certo punto dal nome adoperato, vale la pena condurre una breve recensione dei termini e come essi vengono interpretati.

Disaster management viene preferito in Gran Bretagna ma a livello mondiale non è accettato come termine "ombrello". A suo favore, è un termine descrittivo facilmente interpretato che da enfasi all'approccio pratico che si adopera quando gli eventi devono essere gestiti. D'altronde, è troppo ristrettivo, siccome non abbraccia la pianificazione degli interventi collegati con i disastri, un processo che deve necessariamente precedere la gestione. Inoltre, il termine non abbraccia le emergenze in senso più largo, ed alcune emergenze richiedono una gestione particolare ma non diventano disastri. Infine, il termine non descrive l'approccio più largo di mitigazione e preparazione per gli eventi e ripristino dopo.

Emergency preparedness (preparazione per le emergenze) è il termine di comune uso negli Stati Uniti e viene usato quando disaster management sarebbe preferito in Gran Bretagna. Questo termine ha il vantaggio di abbracciare tutte e cinque fasi del 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, operazioni di emergenza, ripristino e ricostruzione) e per di più una gamma di dimensioni di evento che estende da piccole emergenze a grandi catastrofi. Comunque, non da enfasi alla gestione dei disastri come compito preeminente.

Protezione civile viene usato in molte parti del mondo per indicare tutte le attività atte a preparare per i disastri, gestirli e facilitare il ripristino a scandenza corta. Il termine è corrente nell'Europa, in Russia, Canada, America Latina e nei Caraibi. Esso ha il vantaggio di essere facilmente traducibile in francese, spagnuolo e italiano. In questo senso è un vero termine "ombrello" per il suo campo di riferimento. Comunque, non può essere facilmente applicato alla gestione degli aiuti umanitari, a meno che questa non prenda la forma di soccorso mutuo tra stati adiacenti. Ciò nondimeno, molti dei paesi che oggi sono teatri di operazioni umanitari domani avranno i propri servizi e sistemi di protezione civile. Alla fine, ci sarà in questo settore una convergenza tra il mondo ricco e quello dei paesi poveri.

La difesa civile fu l'antenato della protezione civile. È nata nelle precauzioni contro i raid aeree della Seconda Guerra Mondiale e durante la Guerra Fredda si è sviluppata in un sistema di misure atte a proteggere i governi e le popolazioni civili contro l'aggressione armata di poteri stranieri. Le circostanze hanno dimostrato che molti sistemi di difesa civile erano, non soltanto costosi e inefficaci, ma anche capaci di essere espropriati per motivi sovversivi. Essi potevano, infatti, essere usati per difendere i governi contro i popoli che governavano, per appoggiare colpi di stato e per sopprimere i diritti democratici. La protezione civile significa un sistema più aperta e partecipatoria, ed uno che copre una gamma molto più vasta di eventi contingenti, compresi i disastri naturali e tecnologici. Comunque, l'effetto del rinnovo dell'enfasi sull'aggressione armata (cioè il terrorismo), come si sta sviluppando negli Stati Uniti, è di respingere la protezione civile verso la difesa civile precedente. La maggior parte degli esperti in questo settore, compresi molti provenienti dall'America del Nord, vedono questo avvenimento come un passo retrogrado.

Homeland security è un termine che non ha guadagnato molto spazio fuori degli Stati Uniti. Esso abbraccia tutte quelle attività che contribuiscono alla sicurezza domestica, e quindi di coinvolgere l'industria della sicurezza, un settore in forte crescita, nonchè le attività anti terrorismo e le preparazioni per i disastri naturali e tecnologici. Comunque, non è il termine giusto quando, ad esempio, l'impatto dei disastri naturali è più profondo di quello delle violazioni di sicurezza o gli oltraggi terroristici.

La pianificazione e gestione delle emergenze (emergency planning and management) è probabilmente una frase più accurata degli altri in senso descrittivo, ma è troppo lungo per essere stato adoperato largamente. Per di più, esso viene iterpretato in diversi modi da diversi gruppo e quindo non dispone di un consenso su esattamente quanto del campo copre.

Gestione delle crisi (crisis management), pianificazione delle contingenze (contingency planning) e gestione dei rischi (risk management) sono termini che possono essere usati largamente e liberamente, ma in genere vengono usati specificamente nel contesto del controllo delle crisi e abbassamento dei rischi industriali e commerciali. Quindi, sono di valore troppo ristretto per fungere come termini ombrello per l'intero campo.

In sintesi, il campo continuerà ad essere chiamato disaster management in questo documento perché questo termine descrive il gruppo fondamentale di attività associate con la protezione civile e la preparazione per le emergenze. Comunque, bisogna notare che per implicazione la 'disaster management' include anche la gestione del rischio, la riduzione della vulnerabilità e la pianificazione delle emergenze. Infatti, molto più che nella gestione delle aziende e degli organi di governo, nei disastri ciò che serve è l'applicazione di procedure formulate e sperimentate prima dell'evento. Qualsiasi altra cosa e si scende nell'improvvisazione, un fenomeno che deve essere ridotto al minimo.

I protagonisti della protezione civile

Avendo considerato il 'nome del gioco', bisogna definire i protagonisti ed i partecipanti nelle attività di protezione civile. A livello di autorità locale, cioè quello più basilare nell'ottica della gestione delle emergenze, ci sono essenzialmente due tipi di professionista. Il 'disaster manager' tradizionale è bianco, maschio, di media età e reduce di una carriera militare. Egli manca dei titoli accademici di specifica rilevanza a questo campo, sebbene abbia probabilmente preso alcuni corsi brevi nel settore. Un variante di questa figura è l'attuale o ex-membro dei servizi di emergenza che ha scelto una carriera nella gestione delle emergenze, o come un secondo compito o come una nuova direzione nella sua carriera.

Questa figura, piuttosto stereotipo, viene man mano sostituito da quella di una persona più giovane, maschio o femina, di provvenienza variabile, che ha preso una laurea o un master in questo settore e lo sta affrontando come prima carriera. Mentre il primo gruppo è pieno di persone che sono poco formate accademicamente ma dispongono di tanta esperienza, all'inizio ai neofiti del secondo gruppo manca l'esperienza ma fino ad un certo punto riescono a compensare con la loro formazione (e alla fine riusciranno ad acquistare l'esperienza tramite il loro lavoro). Naturalmente, non c'è niente di male nel disaster manager come personaggio ex-militare o proveniente dai servizi di emergenza. Ciò che serve è raggiungere un certo equilibrio tra formazione, addestramento e esperienza del lavoro, tale da garantire un sufficiente livello di professionalita quando si cerca di ridurre i rischi, creare i piani di emergenza e gestire gli eventi estremi.

Disaster management in Europa

In molti sensi la gestione delle emergenze è ben sviluppata in Europa, ma ci sono alcuni difetti comuni, come rivela il seguente elenco:

- la mancanza di un sistema robusta e comprensiva atto ad incoraggiare metodi comuni e scambi tra i diversi enti che hanno responsabilità per la gestione delle emergenze;

- spesso, l'enfasi sulla pianificazione d'emergenza è insufficiente;
- no si impara abbastanza da altri paesi e non ci sono abbastanza collegamenti tra i sistemi di protezione civile dei vari paesi;
- i sistemi di protezione civile attualmente vigenti in Europa portano un'eredità di metodologie incombenti e atteggiamenti antiquati;
- una cultura inflessibile di ostruzionismo burocratico e segrettezza ufficiale riduce le opportunità di rendere la gestione dei disastri una cosa più democratica e di aumentare la partecipazione del pubblico nella preparazione per le emergenze;
- in parte non si riesce ad identificare le fonti di saggezza e esperienza e di sfruttarle;
- sembra che alcuni dei protagonisti della protezione civile europea siano diventati più interessati dalla gestione delle proprie reputazioni anzicché dai disastri stessi;
- con la rapida evoluzione del campo e le varie forze e tendenze di centrismo e sussidiarità, la legislazione in questo campo e spesso carente o contraditoria.

Questi difetti sono approfonditi dalla mancanza di direzione e di incoraggiamento da parte della Unione Europea. Nel campo della protezione civile la UE non ha stanziato ai suoi stati membri abbastanza direzione, coordinamento, risorese, e consigli. A Bruxelles, la responsabilità per il settore è divisa tra diversi Direttorati, compresi quelli che trattano di incidenti nucleari, problemi ambientali e rischi industriali. Di nuovo, non esiste tra le burocrazie della Unione Europea o della Commissione Europea un sistema adeguato alle esigenze per lo scambio di conoscenza, esperienze, tecniche e metodi gestionali. Eppure ci sono ampi segni che i paesi europei guardano alla UE e alla CE per un orientamento generale in questo campo, un bisogno che è destinato a crescere quando i 15 stati membri diventano 23.Malgrado queste osservazioni negativi, ci sono alcuni segni che la comunità europea stia prendendo atto della situazione per quando riguarda i rischi di disastro e che essa voglia migliorare le preparazioni. Viene detto comunamente che l'Europa non ha subito grandi cambiamenti nella protezione civile in seguito agli eventi del 11 settembre 2001. Comunque, ci fu una risposta ritardata che ha lentamente acquisito forza. In questo si può distinguere tra gli eventi negativi che hanno "spinto" il sistema verso il cambiamento (cioè, i disastri recenti) e l'effetto "trascinante" di innovazioni tecnici e organizzativi.

Nel senso negativo, l'impatto dei disastri è diventato sempre più serio. Negli ultimi 5 anni le tempeste e le alluvioni, ad esempio, hanno ripetutamente causato caos a gravi danni in Europa. Questi disastri stanno diventando sempre più costosi e stanno caricando sempre di più i sistemi di assicurazione contro danni ed infortuni e di gestione dell'ambiente, nonché i sistemi regionali di gestione delle emergenze. In Europa, le recenti alluvioni dei fiumi Oder e Reno hanno non soltanto causato grandi danni e perdite ma anche getato luce sulla necessità di aumentare ilm coordinamento internazionale della gestione delle emergenze. Le epidemie di afta e di SARS hanno rivelato la possibilità che l'Europa subirà nel futuro grandi epidemie e disastri epizootici. L'incapacità dei Britannici di gestire bene la recente epidemia di afta potrebbe essere ripetuta in altri paesi europei.

Anche l'abilità di gestire gli atacchi terroristici potrebbe essere minore dei fabbisogno potenziale. Pochi sono i servizi anti incendi e ospedalieri che sono in grado di gestire bene un attacco di terrorismo biologico. Malgrado decenni di esperienza con il terrorismo in Europa (problemi di separatismo basco e irlandese, gli "anni di piombo", ecc.), il pubblico è ancora poco coinvolto nella gestione delle nuove minacce alla sicurezza comunitaria e nazionale rappresentata dalle nuovi forme del terrorismo che stanno emergendo.

Più positivamente, la gestione delle emergenze in Europa sta gradualmente acquistando un senso maggiore di direzione. A livello di vertice, lo scopo e la gravità delle minacce sono stati ampiamente riconosciuti. Gli scenari di pericolosità, vulnerabilità, rischio e risposta di emergenza sono stati compilati. I legami europei saranno prima o poi stabiliti. Nel frattempo, la gestione dei rischi e la pianificazione delle emergenze stanno guadagnando terreno in senso professionale. Per di piu., la sicurezza è diventata una questione larga e importante nel mondo commerciale quanto lo è nella vita della comunità e nei circoli del governo.

Disaster management nel resto del mondo

Alcuni dei problemi e dei ritardi subiti in Europa sono comuni al campo della protezione civile nel resto del mondo. C'è una mancanza di standard comuni, generalmente accettati, per la pianificazione delle emergenze, la gestione dei disastri, la formazione e l'addestramento. Tradizionalmente, il campo sussiste con fondi minimi. Una volta finita, le emergenze vengono dimenticate dal pubblico e dei politici affinché non ritornino. Come risultato, il campo ha subito uno sviluppo molto saltuario. Le grandi catastrofi fungono come eventi catalitici che danno una spinta alla legislazione, alla pianificazione e ad altre applicazioni della protezione civile. Esse possono essere considerate "finestre di opportunità", che richiamano attenzione e risorse alla preparazione per le emergenze affinché il livello di interesse da parte del pubblico li permette (infatti, la maggior parte delle leggi sulla protezione civile segue i disastri che provocano un'ondata di attività legislativa). Potrebbe essere che le opportunità di sviluppare la gestione dei disastri in tutti e tre i modi (come una materia accademica, come un affare commerciale, come una funzione del governo), dependano fino ad un certo punto dall'avvenimento della prossima catastrofe. Comunque, se è così, si può fare ben poco a parte riconoscere che le opportunità possano arrivare senza molto preavviso.

Fino a questo punto la discussione si è focalizzato sulle dimensioni domestiche e europee, ma il problema ha un altro lato ancora. In quasiasi momento del tempo circa una dozzina di emergenze umanitarie sono in varie stati di sviluppo in diverse parti del mondo. I paesi europei sono coinvolti tramite le operazioni di soccorso, gli aiuti spediti ufficialmente, e il lavoro delle forze armate nel mantenere la pace, o unilateralmente o tramite le operazioni sponsorizzate dall'ONU. Queste "emergenze complesse", come sono state chiamate (cioè, i disastri caratterizzate dal fallimento dell'ordine militare, sociale, economico e amministrativo) saranno probabilmente più comune nel futuro. Infatti, il disordine sembra destinato a diffondersi sotto la spinta del crescente inegualità, e del fanatismo, della polarizzazione, della deprivazione, la vulnerabilità, e il prevalente impiego della forza per risolvere i problemi del mondo.

In sintesi, la disaster management è un campo che sta crescendo rapidamente in tutto il mondo. Il paese in avanguardia è indubbiamente l'America, la quale, almeno a livello federale, offre un modello ben definito di organizzazione che è stato adoperato da molte altre nazioni. Comunque, ci sono particolari problemi nell'applicare il modello federale a stati monolitici, dato la diversa spartizione dei poteri. In quasiasi caso, ci sono molte parti del mondo in cui il campo della gestione dei disastri è privata di fondi, in cui è poco sviluppato, e in cui è sotto la cura di organizzazioni o enti arrettrate o non ancora ben sviluppate. Quindi, esiste una domanda mondiale per servizi di formazione e consiglio, sebbene senza l'aggiunta di grossi finanziamenti per procurare tali servizi. Saranno alcuni anni prima che i governi si rendono conto che nonsi può beneficiare da un'organizzazione e una formazione adeguate tramite misure allestite a caso e a prezzo troppo basso.

La lezione di queste osservazioni è che, malgrado la crescente ricchezza delle opportunità, questo campo è perennamente sottovalutato e sostenuto con un'insufficienza di fondi. È una realtà consistente sia in Europa che nel resto del mondo. Il mercato per le consulenze, la formazione e l'educazione è quindi forte di interesse ma debole di sostegno finanziario.

Riassunto delle tendenze e delle opportunità nel settore

Oggi come oggi si può osservare le seguenti tendenze nella gestione delle emergenze:

(a) Da parte dei governi, c'è un rinnovo dell'interesse nel campo, il quale, però, non dispone ancora di sufficiente esperienza o organizzazione per portare il problema sotto controllo.Ai livelli nazionali, regionali e locali, gli organi del governo dovrebbero cercare aiuto dai professionisti del settore. Bisogna vedere, comunque, quanto questi enti sono disposti a pagare per tali servizi

(b) Molto probabilmente i disastri naturali, particolarmente alluvioni, tempeste e nevicate, diventeranno più costosi e più imponenti nel futuro rispetto ai loro impatti nel passato. Quindi essi solleciteranno maggiore domanda per aumentare il livello di preparazione e sicurezza, sebbene in un modo saltuario che varia con i disastri che avvengono. Sembra che nell'agenda politica la minaccia di un attentato terroristico abbia messo nell'ombra quella dei disastri naturali, ma sarà sicuramente solo un effetto provvisorio.

(c) I settori commerciali e industriali hanno cominciato ad interessarsi sostanziosamente nella gestione dei rischi e nel disaster recovery (sebbene questi termini non significano esattamente la stessa cosa nella pubblica amministrazione che significano nel settore privato. Il campo della sicurezza è cresciuto rapidamente, ma sembra che non abbia ancora capito in pieno il suo bisogno di pianificazione, formazione e addestramento.

(d) Il terrorismo è di nuovo una questione di maggiore rilievo, soprattutto rispetto alle nuove forme poco familiari che esso potrebbe prendere. Gli anni del terrorismo legato al separatismo hanno messo l'Europa all;'avvanguadia della lotta contro questo problema, ma la gestione di incidenti chimici, biologici, nucleari o radiologici potrebbe richiedere un approccio radicalmente diverso, insieme a nuove fonti di conoscenza. L'Europa guarda agli Stati Uniti per direzione, sebbene bisogna ricordare di nuovo che ciò che funzione in una nazione federale non sia necessariamente ideale per uno stato monolitico. Soprattutto, c'è bisogno di esperienza multidisciplinare che unisce i settori di logistica, sociologia, psicologia, ingegneria, fisica, chimica, scienze mediche, cartografia dei rischi e molte altre discipline. Il successo delle inziative dipenderà da quanto riescono ad unificare le diverse fonti di conoscenza.

(e) Le industrie di assicurazione e riassicurazione sono seriamente preoccupate dalla questione dell'assicurazione contro le catastrofi. Negli ultimi anni, le perdite nei disastri sono diventate eccessive, ma anche le opportunità di concludere affari sono cresciute a misura. Così la proporzione delle perdite finanziarie nei disastri ripagate dall'assicurazione è raddoppiata in 10 anni. C'è, comunque, una critica mancanza di capitale per sottoscrivere i rischi di catastrofe. Quindi, le compagnie dovrebbero cercare nuove fonti di esperienza per aiutarli a stimare i rischi di coinvolgimento in questo settore nel futuro. Purtroppo, molte compagnie di assicurazione non sono ancora particolarmente sensibili alla possibilità di collaborare con istituzioni accademiche, ed alcune hanno allestito dipartimenti di ricerca per conto proprio, nel caso della Compagnia di Riassicurazione di Monaco di Baviera, con grande successo.

(f) La domanda per la formazione in materia di disaster management è destinata a crescere. I principali clienti sono il settore della pubblica amministrazione, i servizi di emergenza, e le principali compagnie commerciali. I campo è ancora lontano da raggiungere lo stato di una vera e propria professione, ma sta andando in quella direzione. Esiste quindi una doppia domanda per educazione e formazione professionale e per gli standard. Comunque, dato che il campo non può vantarsi ancora dello stato di una professione, esso non può pretendere di ricevere una remunerazione a livello di quello degli ingegneri, medici, raggionieri e membri di altre professioni ben stabilite. Così, i corsi di formazione devono essere di breve durata e costo contenuto.

Note

[1] Geografia e antropologia, sociologia, psicologia sociale, economia e scienze attuariali , scienze geofisiche e di costruzione, medicina e epidemiologia, e studi dello sviluppo economico (vedi Alexander, D. 1993. Natural Disasters).

[2] Quarantelli, E.L. 1995. What is a disaster? International Journal of Mass Emergencies and Disasters 13(3): 221-229; Quarantelli, E.L. (ed.) 1998. What is a Disaster? Perspectives on the Question. Routledge, London, 312 pp.

Dieci principi della protezione civile democratica

2008-06-05T02:15:00.000-07:00

1. La protezione civile deve essere un servizio fornito esplicitamente per la popolazione, non solo per lo stato in qualsiasi delle sue forme.

2. Essa deve rispondere al fabbisogno di sicurezza manifestato e espresso dalla gente qualunque.

3. Essa deve coinvolgere la popolazione, in modo partecipatorio, nella tutela della propria sicurezza.

4. Essa deve essere organizzata principalmente a livello locale: i livelli più alti della pubblica amministrazione servono per fornire coordinamento, armonizzazione e sostegno e non devono sostituire la capacità di rispondere alla crisi del livello locale.

5. Essa deve essere pienamente demilitarizzata.

6. Il servizio deve raggiungere il più alto livello di professionalità possibile.

7. La protezione civile deve utilizzare una pianificazione di emergenza generica, basata sugli scenari di pericolosità e di rischio, e atto a ridurre la vulnerabilità e di affrontare il fabbisogno fondamentale della popolazione generale della zone in cui i piani vengono applicati.

8. Essa deve definire la gestione sostenibile dell'emergenza e della riduzione del rischio e lavorare per raggiungere questo fine.

9. Essa deve essere compattibile con la sostenibilità ecologica e con la pianificazione urbanistica e regionale che appartiene alla zona locale.

10. Essa deve tenere il pubblico ben informato di qualsiasi rischi e contingenze che potrebbero richiederlo a prendere azioni o misure.

11 settembre 2001: attacchi terroristici sugli Stati Uniti: impatto sulla protezione civile

2008-06-05T01:50:00.000-07:00

Il seguente articolo fu scritto nel 2002.

Gli attacchi terroristici avvenuti la mattina di Martedì 11 settembre 2001 sono senza precedenza per quanto riguarda la scala di operazione, l’audacia e il grado di coordinamento. Sembra che ben 6 attentati siano stati pianificati, di cui 3 hanno colpito in pieno i bersagli causando la perdita di 3000 vite. Al momento di scrivere, non chiaro se questi oltraggi rimarranno unici nella storia moderna oppure se essi inaugureranno una nuova fase di instabilità mondiale. In qualsiasi caso, gli attacchi a New York e Washington D.C. stanno avendo un profondo impatto sulla protezione civile. Questo articolo esaminerà alcuni aspetti degli attentati con riferimento all’organizzazione dei servizi di soccorso e alla pianificazione degli interventi di emergenza. Sebbene grazie ai mass media gli avvenimenti di quel giorno tremendo siano ben conosciuti a tutti, occorre, per primo, ricapitolare la sequenza degli eventi per capire meglio quali elementi siano importanti alla futura pianificazione della protezione civile.

Gli attentati

Alle 08,45 dell’11 settembre 2001, durante un normale volo commerciale, un Boeing 767 viene dirottato e pilotato contro i piani superiori della torre settentrionale del World Trade Center (WTC), nel distretto finanziario di New York nella penisola di Manhattan. Diciotto minuti pi tardi un altro 767 dirottato si abbatte contro la adiacente torre meridionale. Entrambe le torri erano alte 110 piani. Alle 10 e 10 minuti un Boeing 757 piomba nel quartiere generale delle forze armate statunitensi, il Pentagono, e nello stesso momento un altro 757 si precipita nella Pennsylvania rurale, apparentemente mancando il bersaglio che i dirottatori volevano colpire a Washington o nello stato di Maryland. Almeno tre altri aerei con a bordo terroristi armati di coltelli venivano nel frattempo fermati a terra durante il groundstop, il successivo fermo generale dell’aviazione, sebbene la notizia della loro esistenza veniva resa pubblica soltanto dopo diversi giorni.

La capacità dei serbatoi di carburante dei 767 della Boeing di 90.770 litri, mentre quella dei 757 di 42.680 litri. Tutti i 4 aerei erano decollati con i serbatoi pieni pochi minuti prima di essere dirottati. Le 266 persone a bordo, compreso i 19 dirottatori, muoiono negli scontri e non ci sono superstiti. In tutti i tre edifici colpiti, il carburante dei velivoli alimenta deflagrazioni. Palle di fuoco vengono iniettate in entrambe le torre del WTC: quella settentrionale prende fuoco tra il 95º e il 103º piano; quella meridionale tra il 82º e il 93º. L’incendio al Pentagono, il palazzo di uffici pi grande del mondo, prosegue per molte ore ma viene contenuto dalla struttura massiccia dell’edificio, progettato per resistere ad un attacco bellico.

Il WTC fu costruito negli anni ‘60 con una struttura portante composta di travi di acciaio rivestite di cemento. Le torri disponevano di una forte colonna centrale in cui si trovavano gli ascensori (198 in tutto), le scale e i condotti di distribuzione dei servizi. Le travi portanti radiava da questo tronco centrale collegandosi verso l’esterno con il resto dell’intelaiatura strutturale.
Gli impatti e le fiamme distruggono i sistemi antincendio, mentre la temperatura nei piani superiori dei due edifici saliva rapidamente a circa 800-1100 gradi. Nel giro di un’ora il cemento diventava polvere o fuliggine. Prima le travi deformavano per l’intenso caldo e poi si scioglievano. Sessantadue minuti dopo l’impatto la torre meridionale crolla. Quella settentrionale la segue alle ore 1028, 103 minuti dopo aver subito l’impatto del primo aereo.

Secondo i progettisti, le torri furono costruite in modo tale da resistere l’impatto di un Boeing 707, il normale aereo di linea negli anni ‘60, e di bloccare lo sviluppo di un incendio per circa 2 ore, il tempo "di progetto" per l’evacuazione totale delle 2 torri più alte (il World Trade Center consisteva in 7 edifici). Sarebbe stato, comunque, estremamente difficile progettare questi edifici per resistere l’impatto, lo scoppio e le palle di fuoco di attacchi premeditati e accuratamente pianificati come quelli dell’11 settembre.

La cifra complessiva dei morti viene stimata in 44 unità nella Pennsylvania, 189 nel Pentagono e 2765 nel WTC, compresa nel secondo caso centinaia di stranieri provenienti da circa 60 paesi. Alcune decine fra le vittime sono italiani. Dato che nei momenti di massima affluenza, il WTC ospitasse 40,000 lavoratori e 80.000 visitatori, la mortalità a New York viene notevolmente ridotta dalle evacuazioni che hanno avuto, tutto sommato, buon esito. Però, alcune decine di persone intrappolate sui piani superiori senza possibilità di salvataggio muoiono gettandosi dalle finestre per evitare una fine più lenta tra le fiamme.

Di particolare rilievo per la protezione civile la morte di 343 pompieri e 78 poliziotti, i quali accorrevano al WTC appena dopo esser stati avvertiti degli scontri e, in molti casi salivano le scale di emergenza delle torri con l’intenzione di salvare le persone intrappolate o di combattere le fiamme.

I crolli avrebbero potuto essere molto più devastanti se gli impatti degli aerei fossero avvenuti , e i conseguenti incendi sviluppati, in punti più bassi delle torri. Così, queste ultime avrebbero potuto cadere sugli edifici adiacenti girandosi come alberi abbattuti, mentre in realtà sono crollati verticalmente su un’area piuttosto ristretta. All’inizio del crollo, lo spostamento del carico dei piani superiori su quelli inferiori di circa 100.000 tonnellate, e il risultante cumulo di macerie, che contiene anche i resti di ben 3 altri edifici (compresa il WTC-7, un grattacielo di 47 piani), pesa circa 1.200 milioni di tonnellate. I crolli generarono onde sismiche paragonabili a terremoti di una massima magnitudo di 3,2.

Analisi

Mentre quasi tutti i singoli elementi degli attacchi sono paragonabili ad aspetti di alcuni eventi precedenti (ad esempio, lo scontro di un aereo caccia contro l’Empire State Building), la somma degli effetti, e quindi la gravità dell’impatto totale, non ha paragone nella storia del terrorismo. La magnitudo dell’attacco, il grado di coordinamento e la totale mancanza di preavviso ricadono fuori di ogni altra esperienza. Quindi, la pianificazione prima dell’evento non avrebbe potuto trarre sufficiente ispirazione da altri eventi per descrivere lo scenario di riferimento. Malgrado questo, molte lezioni possono essere tratte da ci che successo. Ecco una breve riflessione su alcune principali questioni.

I problemi a New York

Procedure di evacuazione. Per anni, l’evacuazione degli edifici alti stata oggetto di controversia. I grattacieli rappresentano forti concentrazioni di vulnerabilità per quanto riguarda il rischio di incendio o di cedimento strutturale. Alcune fotografie scattate durante l’evacuazione di una delle torri del WTC mostrano scale strette (di larghezza meno di un metro) e affollate, con gente che cerca di scendere, strizzandosi contro i muri per far passare i pompieri che salgono, carichi di bombole di ossigeno e di altri attrezzi.

Avendo ricevuto istruzioni conflittuali dai colleghi, non tutti gli occupanti delle torri si dirigevano subito alle uscite, soprattutto sono rimasti fermi quelli che vedevano la pioggia di detriti da sopra e che si sentivano più sicuri dentro che fuori. Alla fine, molti di quelli che raggiungevano le scale trovavano il buio, il fumo e la presenza di grandi quantità di acqua provenienti dalla rottura dei sistemi di spegnimento degli incendi.

Sebbene una quantità elevata di persone siano riuscite ad evacuare dalle torri (forse il 90%), molte persone hanno impiegato più di un’ora di arrivare al pianterreno dal 70º piano e oltre. Una volta arrivate, il fumo, la polvere e la pioggia di detriti che cadeva continuamente nella piazza del WTC rendeva molto pericoloso il tentativo di uscire. Più positivamente, come avrebbero previsto i sociologi che si occupano dei disastri, il panico sembra essere stato molto limitato: la stragrande maggioranza delle persone si sono comportate in modo calmo e razionale, anche in situazioni apocalittiche.

Scenari di pianificazione per gli edifici alti. Nei giorni successivi, alcuni esperti di ingegneria strutturale comunicano ai mass media la gravità degli incendi (cioè, pochi minuti dopo l’impatto) rendendosi conto che le torri dovevano inevitabilmente crollare. Le implicazioni di tali dichiarazioni per la pianificazione degli interventi di emergenza sono profonde. Sebbene sottostimare il rischio di crollo comprensibile sotto circostanze davvero eccezionali, a New York 248 pompieri e 95 soccorritori partirono da 5 distretti e da 34 compagnie dei Vigili del Fuoco newyorchese e poi morirono. Per di più, molti mezzi dei servizi di soccorso vengono schiacciati nel doppio crollo delle torri.

E’ normale basare i piani di emergenza su eventi pi probabili e meno catastrofici invece che su quelli quasi impensabili con conseguenze davvero apocalittiche. Eppure la pianificazione del disastro necessita il "pensare l’impensabile": essa dovrebbe abituare il Disaster Manager ad adattare le sue decisioni ed azioni a condizioni veramente insolite. Tenendo conto che non c’è niente di più crudele e ingannevole del senno di poi, bisogna ripensare, piuttosto profondamente, la gestione dei grandi disastri che colpiscano gli edifici alti. Nell’ambito dei piani comunali di emergenza, bisogna formulare dettagliati scenari di risposta per tali situazioni.

Negli Stati Uniti ogni anno 16.000-20.000 edifici alti prendono fuoco, uccidendo tra 80 e 90 persone e ferendo 800-900. Ovviamente, il problema non ristretto all’USA: ad esempio, negli anni ‘70 Sao Paulo fu teatro di due famosi incendi nei grattacieli, dove decine di persone morirono intrappolate. Quindi non un problema cos insolito.

Gli aspetti più significativi della questione sono la sicurezza dei lavoratori di emergenza, il bisogno di accelerare le evacuazioni, e la necessità di proteggere gli evacuati mentre escono dall’edificio. La prima parte dell’allegata tabella offre una serie di previsioni dei tempi teorici di evacuazione del WTC calcolate utilizzando alcune equazioni non lineari sviluppate in una serie di prove di evacuazione eseguite su edifici alti nel centro di Toronto in Canada negli anni ‘70. La seconda parte riporta i tempi veri di evacuazione dopo l’attentato terroristico sul WTC nel 1993 quando una bomba provocò una serie di incendi e la diffusione generale del fumo in entrambe le torri. Come mostrano i dati, l’evacuazione totale di questi edifici richiedeva più di 2 ore, e forse più di 3.

Gestione dell’emergenza. Il centro di gestione dell’emergenza del Distretto di Manhattan doveva essere ubicato nella torre settentrionale del WTC, dove la Port Authority of New York-New Jersey aveva affittato una serie di uffici sui 2º, 14º e 19º piani. La decisione di alloggiare il principale centro operativo nel WTC fu un atto di sfida al terrorismo in seguito alla bomba del ‘93, e fu anche una mossa strategica, dato il ruolo centrale del WTC nella zona di alta finanza di New York. Ovviamente, sotto le circostanze diventato il posto meno adatto in assoluto. Da questo si può concludere che in ambienti urbani complessi quanto Manhattan sarebbe necessario allestire diversi centri operativi, ubicati in luoghi protetti e collegati in una rete. Ognuno di questi dovrebbe avere la capacità di diventare il centro principale se quello predestinato dovesse essere reso inutilizzabile.

Altri aspetti della gestione dell’emergenza a New York hanno avuto esiti più positivi. Dato che il fondo della penisola di Manhattan circondata dalle acque su tre lati, fu abbastanza facile perimetrare l’area colpita e controllare l’accesso. I battelli evacuavano i feriti attraverso il fiume Hudson ad un posto medico avanzato a Jersey City, sulla riva del New Jersey. Malgrado la lentezza del trasporto littorale, era molto più facile e sicuro soccorrere le vittime così, ad una certa distanza dal fumo e dalla confusione di Manhattan. Di 5284 feriti, il 7,9% aveva bisogno di una degenza in ospedale. Il centro traumatologico di primo livello più vicino al sito della sciagura raggiunse la sua quota di pazienti (circa 200) entro 2 ore dall’inizio della catastrofe, e in seguito i feriti sono stati distribuiti tra 83 delle 170 ospedali delle 5 borough e 3 contee della zona metropolitana di New York.

Alle ore 17,00 dell’11 settembre il soccorso medico aveva raggiunto la sua massima potenza, ma la seconda ondata di feriti, ansiosamente attesa da medici e infermieri, non ci fu. Otto ore dopo l’inizio della catastrofe non c’era pi bisogno di praticare il triage.

Ricerca e salvataggio. Al sito del disastro newyorchese un miliardo e 200 milioni di tonnellate di macerie erano accumulate in un groviglio molto compatto ma parecchio instabile. Fu estremamente difficile penetrare questo per cercare persone rimaste intrappolate, e per di più, gli incendi scoppiavano continuamente. I vuoti venivano riempiti di polvere, di fango o di fuoco e gli edifici intorno minacciavano di crollare da un momento all’altro (infatti il WTC-7, di 47 piani, croll alle 17,20 dello stesso giorno della tragedia). Malgrado un’operazione di ricerca e salvataggio che coinvolgeva fino a 1200 soccorritori alla volta (il massimo numero che potevano lavorare nello spazio disponibile), pochissime persone furono trovate vive, e quelle soltanto all’inizio delle operazione di salvataggio.

L’enorme peso degli edifici crollati, e l’eccessiva frantumazione avvenuta durante i crolli, significavano che la proporzione di vuoti fu minore della figura del 15% riscontrata in altri crolli di grossi edifici, ad esempio nei terremoti. La vasta scala del cumulo e la massiccia instabilità del sito richiedevano l’impiego di mezzi pesanti dei tipi che solitamente non vengono usati in tali circostanze per paura di schiacciare vittime ancora in vita ma intrappolate sotto le macerie. Inoltre, la precarietà del sito necessitava di una serie di interruzioni al lavoro di salvataggio mentre gli operai lottavano disperatamente per consolidare i muri ancora in piedi. Comunque, con il passare del tempo, il lavoro diventava più regolare e, dividendo il sito in 4 zone di comando, ben 90.000 tonnellate di macerie furono rimosse durante la prima settimana.

Problemi a Washington, D.C.

Un commento editoriale pubblicato nell’autorevole quotidiano The Washington Post una settimana dopo la catastrofe disse che "un esame degli eventi di Martedì scorso indica che il Distretto [Washington DC] era impreparato per l’emergenza e quindi non fu in grado di reagire e prestare assistenza al pubblico in modo rapido e efficace." Questa affermazione grave tale da richiedere chiarimenti e spiegazioni.

Le comunicazioni e le risposte di emergenza. Gli Stati Uniti dispongono di un sistema di trasmissione di messaggi di emergenza al pubblico tramite radio e televisione che viene periodicamente messo a prova. La mattina della catastrofe questo strumento non fu attivato nel Distretto di Columbia. Ciò nondimeno, la maggior parte dei cittadini ottennero informazioni su che cosa fare dagli stessi mass media che avrebbero trasmesso messaggi provenienti dal governo, ma le interpretazioni della situazione formulate e trasmesse dai giornalisti non corrispondevano necessariamente a quelle ufficiali. Infatti, in alcuni casi sembra che una politica ufficiale dell’emergenza non ci fosse. Ad esempio, il Capo del Gabinetto del Sindaco, incapace di comunicare per telefono a causa del sovraccarico delle linee e delle reti cellulari, usò la posta elettronica per ordinare l’evacuazione degli uffici federali. Ma dopo 4 minuti l’Amministratore della città mandò il contrordine, sempre per posta elettronica. Il primo messaggio fu inviato in risposta ad un’informazione, risultata sbagliata, che altri 3 aerei stavano per precipitare sulla capitale; il secondo fu frutto di una decisione di non sospendere il funzionamento del governo durante la crisi.

A parte l’ovvia conclusione che la posta elettronica non è un buon mezzo per diffondere un ordine di evacuazione, anche Internet fu rallentato dal sovraccarico e quindi perdeva la sua capacità di trasmettere messaggi in tempo reale. In qualsiasi caso, in realtà i lavoratori non essenziali tornavano a casa per conto loro, creando intoppi stradali in tutto il Distretto di Columbia e bloccando il movimento dei mezzi di soccorso. Un sistema di gestione del traffico (frutto delle pianificazioni "Anno 2000", detta "Y2K") fu attivato, e solo dopo 3 ore riuscito a snodare gli ingorghi.

Secondo le previsioni per una qualsiasi emergenza, alcuni telefoni satellitari avrebbero dovuto essere collocati nei principali ufficiali di governo a Washington. Purtroppo, questi strumenti sono rimasti chiusi in uno sgabuzzino fino al giorno successivo. Inoltre, il Distretto Sanitario Locale non disponeva di radio capaci di monitorare le comunicazioni tra ospedali e autoambulanze e quindi, dato il non funzionamento dei telefoni, non era in grado di partecipare alla formulazione delle decisioni logistiche e di stimare la disponibilit di servizi sanitari.

Piani di emergenza. Il Dipartimento di Polizia Metropolitana del Distretto di Columbia, il quale dispone di un organico di 3800 impiegati, non custodiva né un piano anti-terrorismo né una procedura per informare i poliziotti sulla strada e i loro comandanti come e dove rispondere alla crisi. I comandanti furono costretti ad improvvisare un piano minuto per minuto. La polizia non era a corrente della decisione presa dal governo federale di mandare i suoi impiegati a casa, e quindi fu colta dalla sorpresa di fronte all’afflusso del traffico sulle strade.

Nel frattempo, le camere del Parlamento non furono evacuate. Sarà stato meglio così, dato che Deputati e Senatori non erano addestrati nell’evacuazione e il piano non era aggiornato per quanto riguarda l’ubicazione delle uscite di emergenza dell’edifico. Nonostante si temesse un attacco proprio al Capitol.

D’altra parte, invece, la Metropolitana di Washington mise immediatamente in atto il suo piano di emergenza e continuò a funzionare bene per tutta la crisi. Purtroppo, molti pendolari assunsero che non fosse operativa e cercarono di tornare a casa sulle strade; quindi i treni circolavano mezzo vuoti.

La Contea di Arlington (Virginia), periferica alla città, lanciò il suo piano di emergenza 10 minuti dopo l’inizio della crisi. Meno male, comunque, che non c’erano molti feriti, perché l’Amministratore della città di Washington dichiarò che il Washington Hospital Center, il massimo centro traumatologico della zona, non avrebbe potuto ospitare un grande numero di vittime.

Conclusione. Nel momento in cui i Servizi segreti si resero conto che un terzo aereo si stava dirigendo verso la Casa Bianca (e poi con un brusco cambiamento di rotta al Pentagono), non disponevano di una procedura per abbatterlo e comunque i caccia avrebbero dovuto coprire 200 km prima di arrivare a Washington. Ma a parte una misura così drastica e ipotetica come l’abbattimento, fu abbondantemente chiaro che l’entità di un possibile attacco terroristico sulla capitale degli Stati Uniti era stata largamente sottostimata nei piani di emergenza, qualora ci fossero. Gli scenari erano troppo modesti, soprattutto riguardo il probabile livello di caos, e i piani esistenti erano né comprensivi né sufficientemente chiari a proposito dei probabili rischi. Infatti, una simulazione di emergenza eseguita durante il mese di giugno 2001 prevedeva un attacco chimico all’aria aperta davanti al Museo Nazionale Smithsonian, senza danni e con pochissime vittime.

Inoltre, l’Agenzia di Protezione Civile della Città di Washington non aveva né i fondi né la manodopera per creare e rodare un piano di emergenza delle dimensioni necessarie. In seguito alla crisi la sua organizzazione madre, la FEMA, chiese (e generalmente ottenne) $250 milioni a settimana per eseguire opere di soccorso: somme infinitamente superiori a quelle che erano richieste (e non ottenute) per finanziare la pianificazione prima degli attentati.

Secondo il consenso che prevaleva prima dell’11 settembre, la città aveva bisogno di piani ben codificati ma largamente generici, come il piano "Threatcon" (threatening conditions, cioè, condizioni minacciose) delle Forze armate statunitense, il quale elenca le operazioni da eseguire ad una serie di livelli di allerta. Il Threatcon ha funzionato abbastanza bene durante le emergenze a New York e Washington, ma come strumento per affrontare tali disastri non era sufficiente.

Conclusione

Se gli oltraggi terroristici dell’11 settembre 2001 rimarranno una serie di eventi piuttosto unici nella storia oppure inaugureranno una nuova epoca di attentati, non si sa ancora. Gli eventi di quel giorno hanno avuto luogo in mezzo a delle città ricche di risorse e quindi le fonti di assistenza non sono mancate. Casomai il contrario: la congestione e le reazioni di convergenza verso il luogo dell’attentato costituirono un problema di grande rilievo. Come necessaria conseguenza, le misure per domare la confusione furono necessariamente drastiche. In questo senso il terrorismo provoca , per forza, una risposta più autoritaria rispetto ad altre forme di disastro, con la sola eccezione della guerra vera e propria. I pianificatori di emergenza dovranno affrontare meglio questo problema per poter integrare la Protezione civile in una struttura di risposta al terrorismo dominata da polizia e forze militari.

I problemi medici, psicologici, economici e strategici causati dal disastro andranno avanti per anni, con impatti profondi, non soltanto sulle famiglie delle vittime e sulle prospettive per la pace a livello mondiale, ma anche sulla comunità della Protezione civile statunitense. Si spera, comunque, che gli eventi di quel terribile giorno, e tutto il suo seguito domestico e internazionale, stimoleranno un miglioramento della pianificazione di emergenza, con "regole di combattimento" più precise e scenari di risposta più dettagliati e accurati. Creare questi strumenti considerato un obbligo da molti operatori nel settore che vogliono rendere omaggio ai coraggiosi soccorritori che hanno perso la vita nel cuore di Manhattan.

Tabella nº 1. Tempi di evacuazione della World Trade Center, New York
Tempi teorici di evacuazione
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Pauls (1980) equazione di flusso medio
10.000 persone per scala = 2 ore 14 minuti per uscire
20.000 persone per scala = 2 ore 41 minuti per uscire
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Pauls e Jones (1980) equazione per il tempo totale di evacuazione
10.000 persone per scala = 1 ore 59 minuti
20.000 persone per scala = 3 ore 56 minuti
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Tempi misurati di evacuazione
Quenemoen et alii (1996) evacuazione in seguito alla bomba e l’incendio del 1993
Tempi di evacuazione per 161 persone:
48% meno di 60 minuti
27% tra 60 e 120 minuti
25% pi di 120 minuti

L’11 settembre 2001, il crollo delle due torri termin le evacuazioni 62 e 103 minuti dopo l’inizio della crisi con circa il 90% delle persone evacuate.
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Opere citate:
Pauls, J.L. 1980. Building evacuation research findings and recommendations. In D. Can(curatore) Fires and Human Behavior. John Wiley & Son, New York.
Pauls, J.L. e B.K. Jones 1980. Building evacuation: research methods and case studies. In D. Canter (curatore) Fires and Human Behavior. John Wiley & Son, New York.
Quenemoen, L.E., Y.M. Davia, J. Malilay, T. Sinks, E.k. Noji and S. Klitzman 1996. The World Trade Center bombing: injury prevention strategies for high-rise buildings. Disasters 20(2): 125-132.

Il metodo degli scenari nella pianificazione e la gestione delle emergenze

2008-06-05T01:38:00.000-07:00

Estratto dal libro: Principles of Emergency Planning and Management di David Alexander

Nel contesto dei disastri, uno scenario è una progressione ipotetica di circostanze e eventi progettata per illustrare o rivelare le conseguenze di qualche decisione, azione o impatto. Solitamente lo scenario viene allestito per offrire una risposta logica e consistente alla domanda "che cosa succederebbe se...?" Comunque, anziché mirare al futuro, talvolta si usa il metodo degli scenari per guardare in dietro (un modo positivo e costruttivo di utilizzare il senno di poi) come strumento di debriefing per meglio imparare le lezioni di un evento già successo.

Uno scenario è un modello di condizioni e circostanze. Esso solitamente viene progettato per rivelare il legame tra queste due cose (cioè, come le condizioni incidono con le circostanze e come le circostanze cambiano le condizioni). Il metodo degli scenari può essere usato, ad esempio, per rivelare le conseguenze degli impatti dei disastri, o di una certa scelta di opere di mitigazione, o di determinate strategie di ricerca e salvataggio dei superstiti. Gli scenari possono spiegare come la vulnerabilità interagisce con la pericolosità per creare particolari forme di rischio e di impatto. Gli scenari delle perdite dovute ai disastri possono essere modificati in base a determinate misure atte a ridurre il rischio e in rapporto a come queste funzionano durante il disastro.

È chiaramente essenziale costruire gli scenari come catene di eventi che sono plausibili e affidabili. Uno dei migliori modi per fare questo è di usare una metodologia dei sistemi (systems approach). Le immissioni vengono specificate nella forma di una serie di condizioni e di forze che provocano il cambiamento delle variabili fondamentali (ad esempio, come l'onda di piena di un fiume interagisce con la resistenza di un argine). Ulteriori condizioni vengono specificate nel compasso del sistema: alcune di queste limitano, ed altre guidano, i meccanismi di cambiamento della situazione mentre quest'ultima evolve. Insieme le condizioni fungono come forcing function, ovvero motrice, degli eventi. L'emissione del modello è lo scenario, come costruito, ed i suoi cambiamenti nell'arco del tempo preso in considerazione.

Gli scenari sono utilissimi al pianificatore d'emergenza, dato che il metodo può essere utilizzato per chiarire, sia le condizioni che necessitano di un piano (cioè, la presenza di fenomeni pericolosi e i loro probabili effetti), che l'impatto della preparazione in termini di quanto essa riesce a ridurre i rischi. Infatti, gli studi particolareggiati di pericolosità, vulnerabilità e esposizione al rischio possono essere integrati nello sviluppo degli scenari che vengono creati per investigare le perdite e gli infortuni nei disastri. In seguito, questi possono formare la base della pianificazione d'emergenza e delle misure atte a mitigare il rischio.

Il primo passo nella costruzione di uno scenario è quello di specificare le immissioni e i limiti iniziali (boundary conditions). Ad esempio, si potrebbe sviluppare uno scenario per un terremoto di magnitudo 7, il quale costituisce l'emissione dl pericolo che scatta e anima lo scenario. Le condizioni iniziali vengono date dalla vulnerabilità del patrimonio edilizio, dall'inquadramento dell'attività, al momento del terremoto, delle persone che vivono nella zona a rischio, e dalla capacità delle forze d'emergenza di rispondere tempestivamente al disastro. Lo sviluppo dello scenario avviene in base alla progressione temporale degli eventi. I dati sulla vulnerabilità indicheranno che un determinato numero di case potrebbero crollare e un certo numero di persone potrebbero morire. In base a questo, lo scenario può essere utilizzato per giudicare la probabile efficacia delle operazione di soccorso o per stimare la riduzione dei danni e degli infortuni avuta con un potenziamento dell'intervento immediatamente dopo il sisma.

Lo scenario procede attraverso una serie di fasi, le quali vengono solitamente definite dagli eventi (ad esempio, può estendersi dall'isolamento delle vittime all'inizio dell'emergenza all'arrivo delle forze incaricate con la ricerca e il salvataggio dei superstiti, e poi all'inizio dei processi di ripristino). Alla fine di ogni fase si può "congelare il tempo" e trarre la somma degli eventi successi, delle azioni e le decisioni prese. Così si ottiene una "sezione trasversale" del disastro, un quadro del progresso fatto e dei problemi affrontati dai principali attori (disaster manager, soccorritori, pompieri, volontari, medici, paramedici, ecc.). Quando si ha esplicato l'intera progressione degli eventi, e si è giunto all'esito finale, è possibile modificare lo scenario tramite la ricerca delle risposte ad una serie di domande come "che cosa succederà se raddoppiamo il numero di soccorritori?" oppure "che cosa succederà se il terremoto provoca delle frane che ostacolano le principali vie di accesso alla zona disastrata?" Le risposte a tali domande si hanno in base ad una serie di modifiche agli esiti dello scenario.

È particolarmente importante che il pianificatore di emergenza costruisca gli scenari in forma scritta, se necessario con l'aiuto di appositi esperti, per tutti i principali rischi e pericoli che entrano nella sua competenza. Questi serviranno per illustrare le situazioni che devono essere pianificate e aiuteranno a stabilire i parametri del processo di pianificazione di emergenza al livello locale.

Nel maggior numero di casi della costruzione di scenari a priori non ci sono mezzi per verificare il risultato, se non capita un vero disastro del genere nell'immediato futuro (così facendo dello scenario una specie di profezia!). Perciò si cerca la verisimilitudine nella plausibilità dei fatti, delle condizioni, dei meccanismi e degli esiti rappresentati dallo scenario. Mentre va avanti la progressione degli eventi si deve continuamente chiedere a se stesso: "è possibile questo?" oppure: "è probabile che avverrà così?" È meglio evitare scenari o eventi improbabili, ed anche, naturalmente, il pregiudizio, gli eccessi di fantasia, l'irrazionalità, il dettaglio eccessivo. Un buono scenario in forma scritta porterà il lettore con chiarezza, trasparenza e logica attraverso una serie di eventi, dimostrerà l'inquadramento delle decisioni, illuminerà le ragioni delle azioni prese, descriverà gli esiti, e giustificherà i vari eventi con un spiegazione logica e credibile. Lo scenario esemplare presenterà il quadro grande della situazione e non sarà ingombrato dall'invenzione di grandi quantità di dettagli. Le sue basi saranno i dati raccolti sui pericoli e sui rischi, ed anche l'andamento di eventi simili che sono veramente accaduti in passato (quindi è essenziale studiare meticolosamente i dati che possono aiutare la formulazione dello scenario). Così, l'esito finale sarà interamente plausibile, sebbene non necessariamente immune al dibattito.

Come esempio consideriamo lo scenario costruito per una ripetizione del grande terremoto di Kanto, che avvenne in Giappone nel 1923, il quale è raccapricciante. Si aspetta tra 40.000 e 60.000 morti, fino a US$1.200 miliardi di danni al patrimonio edilizio, danni per $900 miliardi all'infrastruttura, e perdite di $1.000 miliardi dovute all'interruzione delle attività redditizie. Comunque, il vero esito dipende dalle assunzioni su cui è basato questo scenario: alcuni ricercatori nel campo hanno giudicato esagerate le somme di danaro riportate qui. Tuttavia, è chiaro che tante cose importanti sono in ballo: la cifra finale delle perdite potrebbe essere equivalente alla metà del PNL giapponese e potrebbe indurre i mercati finanziari del mondo a subire una grave flessione.

Naturalmente, la maggior parte degli scenari sono meno grandiosi di questo, e quindi adesso considereremo un esempio ipotetico che ha il merito di essere molto semplice. Per essere breve, escluderemo la maggior parte del dettaglio di fondo.

Intorno alle ore 16,00 di un normale pomeriggio di un Venerdì di maggio accade un terremoto di magnitudo 6,7. Lo scuotimento forte dura 33 secondi e genera accelerazioni orizzontali in superficie che raggiungono il 31% della gravità (0,31g). Tra il patrimonio edilizio della città più colpita (50.000 abitanti) il danno è serio ma non universale. Più spettacolare di tutto, una sezione lungo 200 metri di un viadotto di autostrada è crollata su un parcheggio di macchine, schiacciando diversi automobili e forse alcuni dei loro occupanti. In secondo luogo, la facciata di mattoni e cemento armato di un grande magazzino nel centro commerciale della città è crollata e ha bloccato la strada principale con le sue macerie. Di nuovo, sotto ci potrebbero essere vittime. In terzo posto un capannone, in uso al momento del sisma, con telaio di acciaio è crollato nella zona industriale, mentre nell'area residenziale si ha avuto il crollo parziale di un palazzo di 4 piani abitato da anziani. In tre punti della città la rottura di tubi di gas ha dato luogo a incendi che sono violenti ma fortunatamente localizzati. In altri punti la rottura dei tubi di acqua ha provocato ad una serie di piccoli allagamenti e una forte perdita della pressione di erogazione dell'acqua in città. La mancanza di assistenza reciproca indica che anche i comuni limitrofi hanno da trattare con seri danni. Infine, nella zona esiste un unico ospedale dotato di pronto soccorso, e la sua funzionalità ed efficienza sono limitati da gravi danni strutturali e dall'assenza di diversi membri del personale medico e di alcuni funzionari di supporto.

Lo scenario va avanti in base ad un approccio razionale alla gestione di una situazione che è temporaneamente piena di elementi sconosciuti, di incertezze e di limiti alla capacità di agire. Il danno descritto sopra è chiaramente basato su perizie della vulnerabilità che sono state eseguite in "tempi di pace" con in mente una certa magnitudo di terremoto e con la specificazione di altri parametri sismici. La descrizione riferisce ad un punto di tempo circa mezz'ora dopo il sisma: essa non è completa perché in questo momento non si avrà una completa gamma di informazione sul disastro. Ad esempio, il numero di morti e feriti non è conosciuto. L'ulteriore sviluppo dello scenario dipende da una serie di assunzioni di come andrà avanti l'operazione di soccorso, e come si mostra la situazione rispetto le persone che rimangono senza tetto, ed i superstiti feriti e intrappolati. L'esito finale è un'espressione grafica del bisogno immediato di massicce risorse, un problema che il pianificatore di emergenza dovrà affrontare molto seriamente.

Un quartetto di disastri

2008-06-05T01:23:00.000-07:00

Avevo scritto questi quattro saggi a metà degli anni '90 per un'enciclopedia del ventesimo secolo pubblicata in America. Offro la traduzione del testo in inglese come esempio della metodologia di analisi degli eventi catastrofici, praticata con l'obiettivo di trarre delle conclusioni utili per il futuro.

TERREMOTO IN ARMENIA

Breve riassunto. Circa 25.000 persone sono morte in un terremoto di magnitudo 6,9 che ha causato il crollo di tanti edifici malcostruiti in 3 città e 150 villaggi dell'Armenia settentrionale.

L'evento. La scossa principale avvenne alle 11,41 del 7 dicembre 1988, circa 80 km a sud della catena principale del Caucaso. Lo scuotimento durò 30 secondi e raggiunse il 21% dell'accellerazione gravitativa. Quattro minuti dopo arrivò una scossa d'assestamento di magnitudo 5,9, la quale causò ulteriori crolli tra gli edifici già danneggiati dal primo movimento tellurico.

Ufficialmente 24.944 persone morirono, sebbene alcune stime furono molto più alte. Dei 31.000 feriti, si dovettero ricoverare in ospedale 12.200.

Circa il 40% del territorio armeno fu interessato dal terremoto, e, dei 150 paesi danneggiati, 58 villaggi furono quasi interamente distrutti e 3 città furono gravemente danneggiate: Leninakan (pop. 290.000), Spitak (pop. 20.000) e Kirovakan (pop. non conosciuta). Ben 8 milioni di metri quadri degli alloggi (il 17% del totale armeno) furono distrutti o resi inagibili. Soltanto a Leninakan, 72 edifici alti sono crollati e 60 altri sono stati danneggiati oltre qualsiasi possibilità di ricupero. A Spitak, 9 km dall'epicentro, nessun alloggio rimase utilizzabile. In tutta la zona interessata dal sisma i senzatetto furono 514.000.

Mentre, i due impianti termonucleari dell'Armenia non ricevettero danni (un colpo di fortuna, dato la loro mancanza di adeguati sistemi di sicurezza), 130 fabbriche furono danneggiate o distrutte, un duro colpo all'economia armena. Le perdite economiche ammontavano a US$15 miliardi.

Le frane sismiche erano numerosissime, come erano i fenomeni di liquefazione. Alcuni villaggi molto isolati furono colpiti da valanghe detritiche, causando perdite di vite, e diverse strade e linee di ferrovia interrotte dai movimenti franosi. Come in altri eventi sismici di impatto molto disperso, i soccorsi raggiunsero i villaggi più remoti soltanto con massiccio ritardo.

Il comportamento sismico degli edifici. La cattiva qualità del suolo sotto Kirovakan, Leninakan e Spitak causò il crollo di diversi edifici, ma il tipo e la qualità di costruzione incisero molto di più. Gli edifici più vecchi erano costruiti in pietrame, spesso di una roccia vulcanica che si spaccava durante lo scuotimento sismico. Tali edifici avevano elementi orizzontali molto pesanti, di mattoneria oppure di cemento armato, e quindi il carico dinamico del terremoto causò lo spacco di angoli fino a provocare il crollo verso l'esterno dei muri e la caduta libera dei piani interni. Tuttavia, molti fabbricati più vecchi costruiti in pietrame hanno retto al sisma, e la maggior parte degli edifici crollati avevano meno di 15 anni.

Gli edifici più moderni erano di cemento armato, spesso con pannelli preformati anch'essi di cemento. Ma la debolezza delle giunture nelle intelaiature strutturali determinava spesso il crollo progressivo e totale dell'intero edificio. Se non, le scale si staccavano e crollavano durante lo scuotimento sismico, impedendo l'evacuazione degli occupanti.

Le norme altisismiche in Armenia erano insufficienti nel senso che sottostimavano la probabilità di forti scuotimenti e perché erano basati su un'insufficiente quantità di dati. Comunque, mentre il terremoto non fu prevedibile in sé, la sismicità della zona era ben conosciuta, tale da indicare le apposite misure da prendere. Però le autorità armene avevano ignorato un fondamentale lavoro scientifico del 1975, il quale aveva precisato le necessità di costruzione antisismica.

L'epidemiologia degli infortuni. Dal terremoto di Guatemala del 1976, a quello di Armenia del 1988, si è imparato molto sugli infortuni causati dagli eventi sismici, specialmente in rapporto alle inefficienze delle operazioni di soccorso, l'inutilità dei materiali inviati nella zona disastrata, e la predominanza di ferite da schiacciamento dovute al crollo degli edifici scossi dal sisma.

Mentre alcune vittime morirono di asfissia a causa della polvere proveniente dagli edifici sgretolati dai tremori, molti sono morti schiacciati sotto travi e macerie. La "sindrome dello schiaccamento" avviene quando la proteina mioglobulina viene rilasciata in quantità massiccia nel flusso del sangue dalla rottura del tessuto muscolare. Essa finisce per impedire il funzionamento dei reni, richiedendo un'immediata dialisi per salvare la vita del paziente. Fenomeni simili avvengono quando il potassio viene rilasciato nel flusso del sangue dalla rottura delle cellule schiacciate. A Yerevan, le unità di dialisi dei reni inviati dagli Stati Uniti permettevano l'esecuzione di 25-35 dialisi al giorno.

Un campione di 3 villaggi armeni, complessivamente di 8.500 abitanti, dimostrarono una mortalità del 49,5%, e una morbilità traumatica del 14,6%. Ma a parte il livello delle città, il peggio avvenne in alcuni edifici particolari che crollarono con una mortalità di oltre il 90% degli occupanti. Così morirono 205 di 215 operai in una fabbrica, e 285 di 302 ragazzi in una scuola. Tipicamente, le piastre costituenti i piani di tali edifici disintegrarono in frammenti talmente piccoli da non offrire spazio per sopravvivere tra le macerie.

Sotto le macerie giacevano circa 40.000 persone, di cui solo 15.000 sono state tirate fuori vive, maggiormente da altri sopravvissuti utilizzando soltanto arnesi rudimentali. Mentre qualche vittima è stata salvata ben 19 giorni dopo il terremoto, il 90% delle persone intrappolate e salvate vive sono state liberate entro 24 ore dalla scossa principale.

La logistica. Le operazioni di ricerca e salvataggio, e di soccorsi in genere, furono caotiche, inefficienti e lente da iniziare. Il tempo alternava da nebbia a neve, con temperature notturne che scendevano a -20EC. Infatti, la situazione meteorologica, insieme al fatto che quasi tutti gli ospedali della zona interessata dal terremoto non funzionavano più, rallentava i soccorsi in modo particolare. Inoltre, l'80% dei medici e degli infermieri della zona morirono nel terremoto. Quindi, i feriti dovevano essere portati a Yerevan e Tblisi. La mancanza di un'adeguato sistema di gestione del traffico aereo, insieme alle cattive condizioni meteorologiche, ebbero come risultato in 2 scontri aerei, complessivamente con 85 morti.

Il problema dei medicinali. Nei primi giorni dopo il disastro sono mancati analgesici, antibiotici, anestetici, fluidi endovenosi, siringhe, barelle, e attrezzi per trasportare i feriti.

Circa 60 ore dopo l'impatto iniziava un'operazione di soccorso in cui ben 70 nazioni donavano denaro, manodopera, viveri e altri aiuti. Entro una settimana dal disastro, l'aeroporto principale di Yerevan gestiva 150 voli al giorno e 32 magazzini di materiali donati. Ben 5.000 tonnellate di medicinali e rifornimenti medici sono arrivati dall'estero (il 25-30% per valore di tutte le donazioni), di cui solo il 30% risultava utile, mentre l'8% era scaduta e l'11% era di tipo inutile. La maggior parte del resto era composta da medicinali complessivamente di 238 nomi in 21 lingue diverse, tale da non poter identificare la sostanza in questione. Le traduzioni in russo erano rare e in armeno inesistenti. Quindi, alla fine del mese si dovette distruggere il 20% dei medicinali. Inoltre, una strategia efficiente per gestire i rifornimenti medici si è avuta soltanto 2 settimane dopo il disastro. Nel frattempo i produttori di medicinali hanno apparentemente colto l'occasione per scaricare i loro avanzi sulla zona disastrata.

Il contesto. Il terremoto armeno avvenne in mezzo ad un processo di trasformazione dell'Unione Sovietica. Fu il primo evento del genere in cui le autorità sovietiche accettarono una grande quantità di auiti dall'estero.

Tuttavia, la gravità del disastro non riuscì a cancellare le preesistenti preoccupazioni politiche: alcuni soccorritori azeri sono stati aggrediti dagli armeni, alcuni politici locali usavano la situazione per diffondere l'ultranazionalismo, le tensioni etniche crescevano fortemente e infine nemmeno il coprifuovo e la presenza di 13.000 truppe sovietiche riusciva a contenere la situazione.

INCENDI NELLA MACCHIA MEDITERRANEA DELLA CALIFORNIA

Breve riassunto. Nell'autunno del 1993 alcuni incendi nella macchia della California meridionale bruciarono 79.000 ettari e 1.814 case, soprattutto a Malibu. Tre persone morirono nelle fiamme.

L'evento. Alla fine di ottobre 1993, una serie di incendi bruciarono una larga fascia della macchia mediterranea della parte meridionale e più urbanizzata dello Stato di California. In 6 contee, compresa quella di Los Angeles, 14 incendi distrussero interamente 731 case e 66.800 ettari di brughiera. Le perdite economiche furono stimate in più di $1 miliardo.

All'inizio di novembre 1993 nove altri incendi hanno ucciso 3 persone, ferito 111, e distrutto 1.084 case, lasciando più di 30.000 persone senza tetto. A Malibu, 350 case furono distrutte con danni che ammontavano a $375 milioni. I feriti denunciavano intossicazione dal fumo, ustioni e danni ai polmoni causati dalla respirazione di aria surriscaldata.

L'incendio di Malibu ebbe inizio ad est della città alle 11,45 del 2 novembre 1993. In sole 4 ore le fiamme viaggiarono 19 km lungo le profonde valli incise nelle colline costiere fino a lambire l'oceano Pacifico. Il fuoco saltava 15-20 m nell'aria e sul lungomare le palme scoppiavano spettacolarmente in fiamme.

Raffiche di un vento di tipo Santa Ana tiravano un'aria calda e secca a 90 km orari e spingevano l'incendio verso la zona urbana della costa, necessitando l'evacuazione di scuole, fabbriche, case e un'università. Molti residenti, preoccupati della sorte delle proprie case, rifiutavano di evacuare. Di conseguenza, anziché per combattere le fiamme, metà dei pompieri presenti nella zona residenziale di Emerald Bay furono utilizzati per salvare la vita di chi si rifiutava di andare via.

La logistica. Ben 7.000 pompieri erano presenti nella zona. Si impegnavano le ruspe per togliere materiali combustibili dalla brughiera intorno a Malibu, e si faceva grande uso di un diverso numero di elicotteri Bell-412, capaci di portare 1.400 litri di acqua, e di aerei C-130, i quali possono trasportare 11.000 litri di sostanze chimiche utilizzate per sopprimere le fiamme. Tuttavia, i rischi erano troppo grossi per poter volare di notte.

La strategia per combattere l'incendio consisteva nella creazione di una serie di confini, mantenuti contro le fiamme da linee di pompieri insieme ai loro 250 mezzi. Si allestiva un posto di comando sul lungomare. Ma diverse volte, le linee sono state spezzate dalle fiamme, e di fronte a questo pericolo, si è dovuto ritirare anche il posto di comando. A Las Flores Creek, le fiamme passavano nel vento sopra i pompieri, i quali sono rimasti quasi circondati.

Gli incendi selvatici. Sebbene la protezione di risorse ad alto valore richieda l'impiego di un intervento sempre diretto e vigoroso, ogni giorno si dovrebbe formulare una nuova strategia per combattere l'incendio in base alle condizioni meteorologiche.

Un cosiddetto incendio selvatico brucia fuori controllo e minaccia le persone, gli insediamenti o altre risorse. Tramite barriere naturali o costruite, un incendio confinato viene limitato ad una determitata area, mentre il dilagarsi di un incendio contenuto viene impedito da una linea di controllo. Se quest'ultimo avvolge tutta la zona in fiamme, si ha un incendio diretto. L'incendio di Malibu fu prima contenuto e poi diretto.

Quando bruciano i rami e le foglie di un albero si ha un incendio di corona, che può divampare in rapporto alle fiamme in superficie (incendio dipendente) o propagarsi direttamente da un'albero all'altro (incendio scorrevole). La maggior parte degli incendi nella macchia mediterranea sono incendi dipendenti di corona e incendi di superficie, e possono causare incendi nel terreno ("ground fires") se il materiale combustibile giace sul terreno in uno strato spesso e consistente. I back-burns ("incendi ripassanti") possono avvenire se il materiale combustibile non viene interamente consumato dal primo passaggio delle fiamme, e se il vento cambia direzione tale da rispingere l'incendio indietro. I venti forti possono causare gli incendi a chiazza quando essi gettano frasche brucianti davanti alla linea del fuoco. Nella macchia, la temperatura dell'incendio può raggiungere 1100EC.

A Malibu si ebbe un incendio di superficie con elementi di incendio di corona che si autopropagava da un albero ad un altro. La radiazione e la circolazione dell'aria stimulava l'incendio a propagarsi sulle colline, non soltanto a progredire verso il mare spinto dal vento. Come spesso accade, le irregolarità del vento e della distribuzione territoriale di materiali combustibili spingevano il fronte dell'incendio in forma irregolare caratterizzata dal frequente scoppio di incendi a chiazza.

L'erosione accelerata e altri effetti ambientali. Dieci giorni dopo l'incendio a Malibu, la caduta di 4 cm di pioggia in 24 ore diede luogo ad un episodio di erosione accelerata nella zona bruciata, compresa una serie di colate di fango che portarono via alcune case e una parte della strada costiera.

Quando la vegetazione della macchia mediterranea brucia, essa distilla alcune sostanze chimiche naturali che impermeabilizzano il suolo con uno strato idrofobico. Nello stesso tempo la distruzione della vegetazione da via libera all'erosione, la quale viene potenziata dall'aumento del deflusso di acqua sullo strato impermeabile. Il risultato è una serie di colate di fango che arrivano con le prime piogge dopo l'incendio.

La elevata frequenza di incendi, la potenza micidiale delle frane e la continua urbanizzazione di nuove aree determina il declino delle popolazioni di specie di uccelli rari. Gli incendi californiani del 1993 hanno lasciato un habitat talmente frammentato che alcune specie di avifauna rara probabilmente non riusciranno a superare la scossa.

Il rischio di incendio in California. Ogni anno circa 3.000 incendi scoppiano nelle macchie della California meridionale. Molti sono di origine dolosa, ma meno del 20% delle persone colpevoli vengono soperte.

Come altrove, in California il rischio di incendio raggiunge un massimo nelle aree tra le zone di nuova urbanizzazione e il terreno ancora in stato naturale. Sono delle aree di massima crescita demografica e quindi di grande frequenza degli incendi, i quali causano danni ingenti e costosi nel giro di poche ore. Circa un terzo del costo consiste nelle spese per combattere l'incendio.

Buone risposte al rischio. Gli incendi devastanti del 1970 e del 1977 ebbero come esito la creazione del California Firescope, una struttura basata su un Sistema di Commando centralizzato di Incidente (ICS) e su un Sistema di Coordinamento Multiagenzia (MACS), con un centro dotato di un sofisticato sistema di informazione sugli incendi. L'intervento di emergenza è basato sulle previsioni del tempo e sulla sorveglianza ad infrarosso delle aree di potenziale incendio. Nel caso del rapido sviluppo di un grosso incendio, la chiave all'intervento efficiente è il sistema di mutua assistenza tra le varie autorità regionali e locali, il quale garantisce un certo livello tempestivo di manodopera impiegata contro le fiamme.

Un'incendio catastrofico stimola alcune misure, come allargare le vie di accesso alle zone di maggior rischio, comprare più mezzi (come l'aereo canadese CL-215 "super-scooper", che è capace di sollevare 6.000 litri di acqua in solo 12 secondi), e migliorare la pianificazione e il coordinamento degli interventi di emergenza. Inoltre, poiché brucia alcune case e ne risparmia altre, l'incendio può anche dimostrare l'utilità delle norme per la riduzione dell'infiammabilità dei materiali edili.

Buone risposte al rischio. In California, come altrove, l'impiego delle apposite norme antincendio è variabile da un luogo all'altro quanto la tendenza a rispettarle. Dopo il grosso incendio di Oakland del 1991, il 25% delle case ricostruite non avevano le misure richieste dalla nuova normativa per evitare il divampare delle fiamme.

Ripetuti sondaggi nell'opinione pubblica californiana hanno rivelato un progressivo aumento della sensibilità del problema incendi, ma senza una tendenza a prendere misure sufficienti per mitigare il rischio.

Malgrado un ottimo piano di assicurazione contro i danni provocati dal fuoco, le compagnie di assicurazione hanno fatto ben poco per incoraggiare i loro clienti a ridurre il rischio di incendio. In sintesi, alcuni ricercatori sostengono che l'offerta di generosi prestiti e rimborsi ha praticamente premiato i proprietari di case bruciate per non aver mitigato il rischio.

VALANGHE NELLE ALPI EUROPEE

Breve riassunto. Diverse valanghe di neve uccisero 150 persone nel Dipartimento francese di Savoia, nell'alta valle del Rodano in Svizzera e nel Tirolo austriaco. In ciascun paese i disastri diedero luogo a nuovi programmi di mitigazione del rischio di valanga.

Gli eventi di febbraio 1970. Nelle Alpi europee i disastri causati dalle valanghe di neve avvengono in base allo spessore della coltre di neve, alle condizioni meteorologiche e all'uso del terreno in fondo ai versanti interessati dall'instabilità. Avvengono due tipi di catastrofe. Nel primo, le condizioni meteorologiche favorevoli alle valanghe durano a lungo, dando luogo ad un alto rischio che continua per lunghi periodi. Ad esempio, nell'inverno del 1950-1, 650 persone morirono in una serie di valanghe alpine che complessivamente distrussero 2.500 edifici.

Nel secondo tipo, disastri provocati da singoli eventi che interessano soprattutto gruppi di sciatori o alpinisti avvengono negli anni di rischio generalmente basso. Così, in Svizzera nel 1960 un gruppo di 88 lavoratori morirono sotto una valanga proveniente da un ghiacciaio.

L'anno 1970 offre un buon esempio del primo tipo, una stagione disastrosa, che induceva ad una rivalutazione generale delle precauzioni contro le valanghe alpine.

Nel febbraio del 1970 le temperature nelle Alpi oscillavano continuamente intorno allo zero, con notevoli inalzamenti quotidiani. Nelle aree ad alta quota e sui versanti piuttosto ripidi, questa situazione provocava una crescente instabilità in coltri di neve addensate in precedenza da un'abbondante nevicata.

Il 10 febbraio 42 persone morirono e 60 furono ferite da una valanga in Val d'Isère, nel Dipartimento francese di Savoia. Fu un movimento di neve polverosa, con un fronte largo 45-90 m e uno spessore al momento di fermarsi di 3,65 m. Invase un ostello della gioventù, dove una trentina di giovani morirono asfissiati o schiacciati, mentre un'altra dozzina di persone venne spazzata via da fuori l'edificio. L'ostello era stato costruito solo 7 anni prima; il suo sito non era stato considerato luogo di particolare rischio ed era, inoltre, protetto in alto da una serie di blocchi di cemento, i quali, però, non contribuirono a fermare la valanga.

Da parte delle autorità francesi, il rapido riconoscimento di un pericolo determinò l'immediata chiusura di Val d'Isère. Un elicottero riuscì ad evacuare i feriti una sola volta prima del peggioramento delle condizioni meteorologiche tale da bloccare ogni possibilità di volare. Il primo convoglio di macchine che usciva dalla valle fu travolto da una nuova valanga, mentre un simile evento altrove uccise una bambina. Appena possibile le autorità evacuarono 5.000 persone da alberghi e residenze nella zona.

In seguito al disastro si polemizzò molto sull'apparente riluttanza delle autorità francesi di investire nelle misure strutturali per la mitigazione delle valanghe (gallerie, recinti, tetti, ecc.) quando si investiva parecchio nella promozione dello sport invernale. Essendosi recentemente trasferito da Chambéry a Grenoble, l'Istituto Nazionale per la Ricerca sulla Neve aveva appena perso il suo rappresentante in Val d'Isère.

Più tardi nel mese, in Svizzera 11 persone furono uccise e 19 ferite da una valanga che non si era visto simile in quel sito da più di mezzo secolo. Malgrado che 500 truppe e 12 cani ricercassero i sopravvissuti, non fu facile evacuare i sinistrati in mezzo alle nevicate e con il rischio continuo di altre valanghe.

Il 25 febbraio un villaggio su Monte Cenis nelle Alpi francesi fu investito da una valanga ben 10 volte più grande di quella di Val d'Isère. Sette furono le vite perse. Il movimento fu immediatemente preceduto da un'onda di pressione che demolì diversi edifici. Ci vollero 13 ore per estrarre le vittime dalla neve. Lo stesso giorno una valanga nel Tirolo uccise 2 persone in mezzo alla strada principale di St Leonhard am Pitztal. Nelle province austriache di Tirolo e Vorarlberg le valanghe erano talmente diffuse da impedire l'evacuazione di 14.000 persone.

Nel frattempo gli svizzeri facevano largo uso di materiale esplosivo gettato da elicotteri per provocare valanghe prima che l'accumulo di neve costituisse un pericolo. In Italia, nel frattempo, 7 soldati morirono sotto una valanga durante le loro esercitazioni.

Gli eventi di aprile 1970. Il 15 aprile 1970, quando le temperature erano insolitamente alte per la stagione, una valanga a lastre di ghiaccio colpì un sanatorio nell'Alta Savoia francese. Si dovettero impegnare 21 ruspe per setacciare le macerie, da cui furono estratte 72 salme, 56 delle quali bambini. Alcuni ulteriori movimenti di neve, ghiaccio e macerie ferirono 13 soccorritori.

Il rischio valanga nelle Alpi. Nelle Alpi europee, come in altre catene montuose, le cifre degli infortuni per valanga variano parecchio da un anno all'altro. In Svizzera, ad esempio, la media è di 17.480 eventi e 24 morti, ma questo può variare di diversi ordini di magnitudine.

Le popolazioni indigene continuano a diminuire nelle aree alpine, mentre aumentano quelle saltuarie, le quali non sempre conoscono bene i rischi. In solo 30 anni alcuni centri sciistici nelle Alpi sono cresciuti di 20-50 volte rispetto alle loro dimensioni nel 1945. Intanto, le popolazioni di vacanzieri aumentano proprio nel periodo di massimo pericolo di valanga.

Nell'inverno del 1970 i rischi variavano con le condizioni meteorologiche. In febbraio avvenivano valanghe di neve polverosa associate con il freddo. Erano di una rapidità tale da causare onde di pressione capaci di travolgere persone ed edifici. Invece, le valanghe di aprile erano composte di lastre di ghiaccio, le quali generavano pressioni di impatto in rapporto con la loro più alta densità. Gli eventi di febbraio erano la conseguenza di tempeste, quelli di aprile di scioglimenti.

Il salvataggio. Si riscontravano grande difficoltà di estrarre le vittime dalla neve delle valanghe di febbraio 1970. I cani, che in Svizzera trovano il 50% delle persone sepolte sotto la neve, non riuscirono a individuare una persona intrappolata a più di un metro sotto la superficie. La neve più profonda richiede le sonde con pali, sonar oppure sensori ad infrarosso, ma la ricerca diventa assai difficile quando una forte nevicata è in atto.

La mitigazione. Le valanghe del 1970 hanno dato luogo ad un potenziamento delle previsioni del tempo che causa le valanghe. Ma gli eventi di aprile 1970 non furono di un tipo particolarmente prevedibile, ed inoltre una previsione è valida soltanto se viene collegata con un programma di mitigazione strutturale e non-strutturale, compresa la pianificazione degli insediamenti umani e l'evacuazione delle popolazioni durante i periodi di massimo rischio.

Da molti anni i francesi e gli svizzeri hanno raccolto dati sulle valanghe e hanno compilato carte di rischio a scale che vanno da 1:10.000 a 1:50.000. Durante gli anni '70 i comuni alpini della Francia si impegnavano a pianificare la loro crescita urbana in base alla cartografia del rischio di valanga, vietando la nuova costruzione nelle zone "rosse", e limitandola nelle zone "blu". Però, alcune iniziative simili nella Svizzera sono stati impedite dalla divisione della resposabilità per la zonazione urbana tra i governi dei cantoni e quello dello stato federale. Questa situazione ha portato una notevole disomogeneità di legislazione in materia di pianificazione contro il pericolo delle valanghe.

Malgrado questo, gli svizzeri hanno fatto largo uso dei metodi strutturali e nonstrutturali per la mitigazione delle valanghe, utilizzando una buona combinazione di misure. Invece, gli italiani, per la maggior parte, hanno utilizzato le misure strutturali molto costose, le quali sono state contrabilanciate da un massiccio disboscamento e un grande sviluppo di impianti sportivi.

In sintesi, i disastri alpini dell'inverno del 1970 rappresentavano un'ottima "finestra di opportunità" per introdurre alcune misure di mitigazione. Comunque, l'espansione del turismo e degli sport alpini ha contribuito a mantenere piuttosto costante il numero di disastri dovuti alle valanghe, sebbene la loro entità sia diminuita a causa di una migliore previsione e della pianificazione contro le valanghe.

FRANA AD ABERFAN IN GALLES

Breve riassunto. Un cumulo di detriti provenienti da una miniera di carbone crollò su Aberfan, un paese di minatori nel Galles meridionale. La frana distrusse una scuola elementare e 18 case, e uccise 116 bambini e 18 adulti.

L'evento. Alle 09,15 del 21 ottobre 1966, franarono 117.000 m; di detriti provenienti da una miniera di carbone e ammassati in un cumulo di altezza 67 metri. In una serie di onde detritiche sature di acqua la colata viaggiò a 15-30 km/hr lungo un versante di pendenza 12,5E. Circa 75.000 m; dei detriti si fermarono a piede del cumulo, ma 42.000 m; viaggiò altri 100 metri e arrivò in mezzo all'adiacente paese di Aberfan (pop. 4.000) formando un deposito spesso 7-9 metri.

La colata di detriti demolì due case e schiacciò i loro occupanti. In seguito distrusse una scuola piena di bambini e 18 case nel paese. Delle 144 persone colpite dalla colata nessuna si salvò. Tra i morti ci furono 5 insegnanti e 109 bambini della scuola di età tra 7 e 10 anni. Sette altri bambini morirono e altri 29 ragazzi e 6 adulti furono feriti, alcuni gravemente. Diverse case furono alluvionate dai flussi di acqua proveniente dalla colata e dalla rottura di un'acquedotto.

Le condizioni antestanti. Dagli anni '20 i detriti provenienti dalla miniera erano stati ammassati in 7 cumuli di altezza tra 17 e 67 m. Nel 1962 si iniziava un processo di raffinamento del carbone che lasciava pezzetti di scarto che in seguito andavano scaricati nel settimo cumulo, del quale i ceneri componevano il 39% e acqua il 6-8%. Di conseguenza, questo cumulo aveva una densità bassa ed era saturo di acqua proveniente maggiormente da una sorgente naturale ubicata sotto la massa di detriti. Nessuna perizia geologica era mai stata compiuta per i siti dei 7 cumuli.

Negli anni '70 la Gran Bretagna produceva e scaricava nell'aria aperta circa 50 milioni di tonnellate di materiale roccioso del tipo che è franato ad Aberfan. Già nel 1939 circa 180.000 tonnellate di detriti da una miniera nei pressi di Aberfan erano franati per una distanza di 400 m attraversando una delle principali strade della zona. Ma nel 1966 la gente del paese si preoccupava di più del rischio di un'alluvione, dato che diverse volte durante i periodi umidi l'acqua defluiva in mezzo alle strade e entrava nelle case. Infatti, malgrado l'avvenimento di piccoli movimenti nel 1944 e nel 1963, gli ingegneri non aspettavano che le colate succedessero in materiali grossolani quanto quelli dei cumuli di detriti provenienti dalle miniere.

La reazione al disastro. Il disastro fu seguito immediatamente da una massiccia "reazione a convergenza", in cui la manodopera e l'aiuto arrivavano ad Aberfan in quantità eccessive. Un fondo per i sinistrati accumulava ,1.750.000 in donazioni provenienti, non soltanto da tutto il Regno Unito, ma anche da 40 altre nazioni. Malgrado una serie di litigi tra gli amministratori del fondo e i sopravvissuti della catastrofe, il denaro fu usato bene per compensare chi denunciava perdite materiali, per creare un memoriale alle vittime, e per costruire un centro sociale per il paese. Comunque non si poteva mitigare il fatto che una comunità molto solidale aveva perso quasi un'intera generazione dei suoi bambini.

Una questione di responsabilità. All'inizio, né l'Ufficio Gallese del Governo britannico, né l'Ente Nazionale per il Carbone (NCB), ammettevano responsibilità per il disastro. I paesani di Aberfan combattevano con tutta la loro forza per far incriminare i colpevoli, ma si riscontrava una fitta resistenza da parte delle autorità. Inoltre, l'NCB rifiutava di radere i cumuli di detriti, i quali continuavano a costituire sia un pericolo per il paese che un simbolo della disgrazia. Infine, l'opinione pubblica costrinse il governo a stanziare i fondi per la rimozione di tutti i 7 cumuli. Il tribunale di inchiesta trovò 9 ufficiali dell'NCB colpevoli di grande negligenza, ma la legge non era tale che potessero essere processati, e infatti nemmeno il Direttore dell'NCB si era dimesso. In sintesi, malgrado le chiare indicazioni al contrario, per molti anni prima della sciagura, l'NCB ripetutamente assicurava gli abitanti di Aberfan che non c'era pericolo di un crollo dei cumuli detritici. In seguito alla catastrofe esso negava ogni responsabilità affinché non era forzato dal tribunale ad ammettere la propria colpevolezza. Ma il tribunale non riuscì ad incriminare le persone che con le proprie azioni avevano dato luogo alla calamità.

Un aspetto notevole del disastro di Aberfan è la totale mancanza di piani, regolamenti, perizie e normative per gestire il processo di scarico intorno alle miniere. Come solitamente accade in questi casi, subito dopo la catastrofe le leggi furono aggiornate in rimedio. Ma a quel punto l'eminente ingegnere Prof. Alan Bishop di Imperial College, Università di Londra, aveva dimostrato tramite calcoli e modelli fisici che, sotto le circostanze, Aberfan era un disastro inevitabile.

Aspetti umani della tragedia. Dato un certo consenso al fatto che i minatori pagano un prezzo sproporzionato per la creazione del benessere della società, gli abitanti del Regno Unito e di altri paesi provavano grande compassione e simpatia verso Aberfan. Essendo profondamente scossi dal disastro, molti abitanti, poco abituati a stare al centro dell'attenzione, non erano felici dell'invadenza del mondo esterno. Però, la solidarietà del paese ha retto e poche persone e famiglie si sono traslocate al di fuori della zona. Ma tale era la scossa psicologica che molti dei sopravissuti di Aberfan negavano per anni che la tragedia fosse successa. Come nella colata detritica di Buffalo Creek, Pennsylvania (anch'essa proveniente da una miniera), che uccise 118 persone nel 1972, tra i sinistrati di Aberfan si notava una "sindrome dei sopravvissuti", composta di un terrore interiore, una tendenza a rivivere la tragedia e uno stato di "paralisi psicologica", ovvero un "collasso provvisorio dell'ego."

Infine, le micidiali colate detritiche causate dalle attività miniere continuano a succedere, come ne è esempio il caso italiano della Val Stava, 1985, in cui 264 persone morirono.

FRANA AD ANCONA

Breve riassunto. La frana del 1982 interessò 341 ettari della parte settentrionale della città di Ancona. Essa distrusse 476 edifici e lasciò 3.661 persone senza tetto.

L'evento. Durante la notte del 13 dicembre 1982 una frana interessò il versante del Montagnolo al lato settentrionale della città marchigiana di Ancona e sulla costa del Mare Adriatico. Furono danneggiati 294 edifici residenziali, composti di 1.025 alloggi, e 182 altri edifici, compresi 2 ospedali, la palestra e la facoltà di medicina dell'Università di Ancona, alcune chiese, un cimitero, diverse fabbriche, alcuni poderi, una caserma delle forze dell'ordine, e alcuni laboratori artigianali ed industriali. I sinistrati furono 3.661, dei quali un paziente è morto quando dovette essere evacuato dalla sala di rianimazione di uno degli ospedali interessati dal movimento franoso.

Il nucleo urbano di Borghetto dovette essere interamente demolito, e alcune parti dei sobborghi anconetani di Posatora, Pinocchio, Palombella e Torrette subirono gravi danni. Severi impatti furono riscontrati anche dalle strade che attraversavano la zona e dalla ferrovia adriatica, la quale passa sopra il piede della frana. In più, i condotti della luce, del gas e dell'elettricità furono troncati. Il costo dei danni fu stimato come Lit. 1.000 miliardi.

Le cause. Il movimento avvenne dopo alcune settimane di pioggia. Mentre lo scuotimento sismico avrebbe potuto contribuire alla destabilizzazione del versante, non era un fattore scatenante del movimento del 1982. Le cause a lungo termine includevano l'effetto dell'erosione costiera nell'aumentare la ripidità del versante, e la cattiva gestione dell'infiltrazione della pioggia e del drenaggio del versante nelle zone di recente ed attuale crescita urbana. La principale causa a corto termine era l'alta pressione interstiziale dell'umidità del suolo, soprattutto nella parte superiore del versante.

La storia. Al punto della frana il versante di Montagnolo raggiunge 251 m sopra il livello del mare, è largo 1.400 m e ha una pendenza che varia da 9 e 18E. La zona era interessata da problemi di stabilità sin dal 1770, quando i collegamenti postali furono interrotti frequentemente da movimenti superficiali sulla vecchia strada che attraversa la zona. Al principio del ventesimo secolo una frana di 16 ettari distrusse la conceria Barducci e lambì la ferrovia alla base del versante. Un ingegnere chiamato dalle Ferrovie dello Stato per fare una perizia geologica concluse che il versante necessitava delle misure eccezionali per garantire la sua stabilità. Ubicata a monte della frana Barducci, la vecchia casa delle poste si ruotava spettacolarmente a monte di circa 3E, costituendo una chiara testimonianza all'instabilità della zona.

Negli anni '70 il Piano Regolatore Generale di Ancona prendeva una ampia espansione urbana verso il nord della città. Nel 1970 un impiegato del Servizio Geologico di Stato previse accuratamente il meccanismo e l'entità della frana (con 12 anni di anticipo) e suggerì una serie di misure ingegneristiche per consolidare la zona a rischio. Tuttavia, pochissime delle opere proposte furono costruite. Invece, l'urbanizzazione dell'area continuava con la costruzione di case e palazzi in mezzo alla zona instabile e della facoltà di medicina al piede della vecchia frana Barducci. Un'ulteriore perizia geotecnica, pubblicata nel Bollettino della Società Geologica Italiana nel 1974, concluse che la zona era essenzialmente stabile anche se, stranamente, i dati presentati nel medesimo lavoro dimostravano esattamente l'opposto.

Il meccanismo di movimento. Il versante del Montagnolo sorge un una litologia poco complicata la quale è composta di argille azurre fessurate, con vari gradi di compattezza, e un sabbione leggermente consolidato. Le investigazioni geologiche in seguito al disastro conclusero che la frana era avvenuta su un piano di taglio ubicato fino a 120 m sotto la superficie del versante. Comunque, i dati provenienti da trivellazioni ed inclinometri non confermavano questa ipotesi, ed è più probabile che le straordinarie dimensioni del movimento risultassero da un movimento progressivo di placche di terreno a causa di un mutamento del tipo "shear deformation" a profondità non maggiore di 40-45 m, con interessamento del resto del versante a causa dello spostamento del suo equilibrio generale.

La teleosservazione ad infrarosso indica la presenza di due sostanziose macchie di umidità del suolo, una immediatemente sotto la corona di distacco alla testa della frana, e l'altra in prossimità di una trincea di subsidenza che si apriva in mezzo della frana a causa dei movimenti distensionali franosi e della presenza di una faglia normale che attraversa il versante in direzione nord-sud.

Il comportamento degli edifici. La grande frana di Ancona ha fornito molta informazione sulla reazione di edifici di vari tipi alle forze e ai movimenti indotti da un grosso e complesso movimento franoso. Le strutture più vecchie erano di mattoni rossi cotti, di modeste dimensioni e quasi prive di fondazioni. Invece, le strutture più moderne erano per la maggior parte di cemento armato, sebbene nella zona vi fosse qualche struttura in acciaio. La spaccatura dovuta alla frana tendeva ad esser unidirezionale e a risultare da una pressione sostenuta causata dalla subsidenza, dal rigonfiamento o dalla spinta proveniente dal movimento franoso. Dove la subsidenza differenziale ha interessato le fondazioni, un edificio con struttura portante in cemento armato poteva inclinarsi fino a 6,5E senza crollare, ma nella maggior parte dei casi un'inclinazione di 2-3E era sufficiente per compromettere la stabilità dell'edifico irrimediabilmente. Se i pannelli della facciata fossero ben ancorati alla struttura portante, un edificio in acciaio poteva resistere la conpressione senza crollare fino ad un metro di deformazione.

In genere, gli edifici in cemento armato funzionavano meglio di tutti gli altri sotto il carico della frana, dato che il grado di integrazione delle loro strutture permetteva loro di resistere alle forze massicce. Il rischio più elevato si riscontrava dove gli edifici erano situati attraverso le scarpate di frana e quindi dove essi risentivano di forti movimenti differenziali, tali da causare inclinazioni, rotazioni, compressioni o distensioni delle loro strutture.

Conclusione. In sintesi, la grande frana di Ancona era un altro disastro altamente prevedibile e adirittura previsto con ampio tempo di anticipo. Mentre le interpretazioni possono variare, i dati che dimostravano molto chiaramente la presenza di un alto grado di rischio di instabilità erano liberamente disponibili in tutto il periodo di espansione urbana antestante alla catastrofe. Negli anni prima e dopo l'evento, quasi ogni aspetto del disastro è stato politicizzato, con l'effetto che si stentava e si stenta ancora a separare la realtà oggettiva dalle speculazioni e dalle opinioni prive di fondamenta. Con il senno di poi, la questione principale ancora da risolvere è quanto il disastro risultava da una trasformazione ambientale basata su un'ignoranza del rischio di frana e quanto invece essa risultava da una speculazione che deliberatamente ignorava il rischio. La catastrofe, con il suo elevato costo in termini di denaro pubblico, dimostra il pericolo, non soltanto di una mancanza di controllo ambientale dei processi di urbanizzazione, ma anche dei rischi inerenti a un controllo in cui il colpevole è anche il giudice e la giuria del risultante processo.

Vulnerabilità alle calamità naturali e mitigazione del rischio: le lezioni del passato e la via del futuro

2008-04-29T13:23:00.000-07:00

Riassunto. Questo articolo descrive lo stato attuale degli impatti, della vulnerabilità, del rischio e della mitigazione delle calamità naturali. Si è di fronte ad una differenza fondamentale tra il livello di rischio, e le strategie impiegate per affrontarlo, nei paesi industrializzati e in quelli in via di sviluppo. In questi ultimi succedono il maggior numero di catastrofi e il peggior effetto sulla popolazione, soprattutto quando si tratta dei cosiddetti "disastri complessi" nei quali le emergenze umanitarie e militari coincidono. I paesi sviluppati denunciano invece i maggiori impatti economici, la crescita dei quali non è stata fermata malgrado il costante impiego di tecnologie di mitigazione sempre più sofisticate. Si descrivono poi le nuove tendenze nella gestione delle emergenze, compreso il crescente uso dell'informatica di rete; ci sono tuttavia ancora pochi segni del trasferimento della tecnologia dell'informazione nel Terzo Mondo. Per illustrare la fenomenologia di un singolo rischio, e per trarre alcune lezioni pertinenti alla mitigazione, si descrivono gli effetti epidemiologici dei terremoti più recenti. In seguito, per fare un confronto con l'approccio "all-hazards", si presenta l'esempio della vulnerabilità alle catastrofi naturali d'Italia. Infine, si esaminano le prospettive mondiali per la mitigazione delle calamità naturali e si offre un contesto teorico per le prospettive di ricerca nel futuro.

Introduzione

Nel 1990 l'Organizzazione delle Nazioni Unite inaugurò un Decennio Internazionale per la Riduzione delle Calamità Naturali, un iniziativa mondiale che aveva l'obbiettivo di dimezzare il tasso di mortalità e di distruzione causato dagli eventi geofisici estremi (USNRC 1994). Mentre il Decennio è nella sua seconda metà, è chiaro che lo scopo non verrà raggiunto, e che il progresso finora svolto ha fornito risultati piuttosto modesti. Da un lato, tuttavia, ci sono stati notevoli miglioramenti nel livello di conoscenza generale dei disastri e delle loro conseguenze. Più dati sono disponibili e sono stati analizzati meglio che in passato, con risultati migliori in termini di mitigazione e di protezione civile. Le strutture istituzionali sono stati potenziate, sia per quanto riguarda le organizzazioni super-nazionali, come il Dipartimento di Affari Umanitari (UN-DHA) dello stesso ONU, sia per le organizzazioni nazionali che si occupano di disastri. Nuovi centri di ricerca sono stati creati e nuove riviste accademiche fondate, e si è compiuto un notevole passo avanti nella disponibilità e nella qualità dell'addestramento nel campo della gestione delle emergenze.

La mortalità nelle calamità naturali è stata tenuta a livelli relativamente costanti, il quale è forse un risultato non indifferente, data la crescita della popolazione del mondo. Ma il costo dei disastri continua ad aumentare vertiginosamente. Ad esempio, nel 1989 il terremoto californiano di Loma Prieta costò tra US$6 e 12 miliardi. Nel 1992, Uragano Andrew causò $18 miliardi di perdite nella Florida e si temeva che il prossimo grande disastro potesse costare oltre i $40 miliardi (Berz 1994). Poi, nel gennaio del 1995, il terremoto giapponese di Kobe causò perdite del valore di US$131,5 miliardi (Japanese IDNDR Committee 1995), e ormai si temono delle perdite ancora più consistenti nei grandi disastri del futuro.

Per i primi anni '90 i dati hanno stimato il costo dei danni nelle calamità naturali come US$443.8 miliardi (IFRCRCS 1996). Circa un terzo di questa cifra deriva dalle grosse catastrofi, ognuna delle quali costa mediamente $350-500 milioni (Berz 1992). Benché le perdite economiche siano state particolarmente elevate nei paesi industrializzati, le alluvioni e la siccità, ad esempio, incidono solo mediamente lo 0,1% del loro PLN, mentre, in alcuni paesi in via di sviluppo particolarmente colpiti dalle catastrofi naturali, fino al 2% del PLN viene assorbito dalle perdite nei disastri (Alexander 1993a, p. 583). In alcuni paesi particolarmente poveri i grandi disastri sono talvolta venuti a costare il PLN di un anno intero, come nel caso del terremoto nicaraguense del 1972 (Kates et al. 1973).

Dai suoi primi esordi (Prince 1920, Sorokin 1942, White 1945, Barton 1969) lo studio dei disastri si è sviluppato in una vera e propria disciplina, sebbene organizzata intorno ad almeno sei diverse scuole di pensiero (Alexander 1993a, pp. 12-14). Benché vari tentativi sono stati compiuti per unificare le scienze sociali e fisiche sull'argomento dei disastri (Nemec et alii 1993), permane tuttavia una discordia fondamentale. Esiste una forte differenza di opinione sul fatto che l'organizzazione sociale oppure i sistemi tecnologici siano la chiave alla mitigazione dei disastri (Hewitt 1983). Di recente alcuni sociologi hanno sostenuto che le calamità naturali sono in effetti causate dalle inadeguatezze del sistema sociale, così relegando gli eventi geofisici ad un ruolo secondario (Kreps 1995). Questo è un modo per dire che gli eventi fisici sono sufficientemente prevedibili e ripetitivi da essere considerati rischi "normali" della vita quotidiana. La variabile più significativa diventa la vulnerabilità dei sistemi sociali umani e quindi le cause delle catastrofi vengono ricercate nell'inabilità di mitigare, o persino di percepire, i rischi. Tuttavia, questo approccio è stato vigorosamente contestato da tra gli altri, alcuni geografi, i quali preferiscono un modello più tradizionale di cause ed effetti che cerca di integrare l'impatto fisico con la risposta socio-economica (Hewitt 1995).

Ciò nondimeno, vari decenni di ricerca geofisica e socio-scientifica hanno fermamente stabilito la base intellettuale e scientifica dello studio dei disastri. Le aree del mondo a rischio delle calamità naturali sono state cartografate; in molti casi gli intervalli di ricorrenza dei disastri sono stati stabiliti, e gli impatti futuri sono ormai largamente prevedibili (Smith 1992). I dati sulle perdite indicano che ogni anno circa 200 disastri naturali uccidono 144.000 persone, feriscono 57.000, lasciano 4,9 milioni senza tetto e incidono direttamente sulle vite di altre 129 milioni di persone (IFRCRCS 1996). Le investigazioni sociali hanno delineato le fasi delle catastrofi e hanno chiarito le risposte organizzative, le percezioni personali, le reazioni delle persone, e le regolarità sociali nei disastri. Così, ogni nuovo evento evolve secondo un inquadramento altamente prevedibile, il quale replica parzialmente l'andamento dei disastri del passato.

La vulnerabilità e la mitigazione dei disastri nei paesi in via di sviluppo

Negli anni '90 i disastri tendono ad accentuare le già profonde differenze tra gli impatti nei paesi industrializzati e quelli nei paesi in via di sviluppo (Blaikie et alii 1994). Prima di tutto, circa l'80% degli impatti delle calamità naturali ed il 95% della mortalità avvengono nel Terzo Mondo (Cuny 1983). Inoltre, gli effetti sono distribuiti in modo molto disuguale, tale che un carico sproporzionale viene portato da alcuni paesi particolari, quali la Cina, l'India, il Bangladesh, l'Indonesia, le Filippine, l'Etiopia, il Peru.

In modo tale da illustrare la discrepanza nella risposta ai disastri tra paesi con diversi livelli di sviluppo, la situazione in Giappone verrà paragonata con quella nelle Filippine. In Giappone la sicurezza pubblica viene costantemente minacciata da terremoti, maremoti, frane, alluvioni, tifoni ed eruzioni vulcaniche. Il rischio di tali eventi estremi viene affrontato con un elevato grado di organizzazione della protezione civile, un alto livello di investimento nella tecnologia di monitoraggio e preallarme, e un forte sostegno alla ricerca geofisica. Anche se è tutt'altro che infallibile, la risposta giapponese ai disastri è da considerare rapida ed efficiente (UNDHA 1995, Japanese IDNDR Committee 1995).

Le condizioni di rischio naturale sono molto simili nelle Filippine, dove una media di 20 tifoni passano ogni anno (nel 1993 erano 32). Però, malgrado gli sforzi nell'organizzazione della protezione civile, nell'educazione del pubblico e nell'addestramento per affrontare le emergenze, il paese deve affrontare un rischio di calamità naturali pareggiabile con quello giapponese con risorse largamente inferiori a quelle nipponiche: il PLN è soltanto il 2,75% di quello giapponese e circa il 49% della popolazione vive sotto la soglia della povertà. Inoltre, la povertà dimostra forti legami con il degrado ambientale e ci sono chiari segni che questo problema aumenta gli effetti dei disastri: le alluvioni indotte dai tifoni e le frane causate dai terremoti hanno i loro effetti peggiori nelle aree (come le montagne di Baguio nel nord dell'isola di Luzon) dove il terreno agricolo è soggetto a forti dissesti idrogeologici (Broad e Cavanagh 1993). In sintesi, il costo dei disastri è maggiore in Giappone, ma la mortalità e ben 9 volte più alta nelle Filippine.

Nell'ambito delle singole nazioni è chiaro che gli effetti delle calamità naturali sono distribuiti in modo molto disuguale secondo forti differenze nella vulnerabilità dei diversi gruppi sociali. In molte città del Terzo Mondo i poveri e chi non possiede il terreno sono costretti ad occupare i siti più pericolosi: versanti tropicali instabili, fondi di valli altamente alluvionabili, pianure litorali minacciate da onde di tempesta, e così via (Havelick 1986). La mortalità nei disastri viene quindi concentrata nei barrios, nelle favilas, nei bidonvilles e negli slums che sono frutto di una crescita urbana rapida e senza pianificazione, scene di povertà non alleviata. Comunque, la marginalizzazione, la negazione al popolo di una voce politica e di una sicurezza economica, è un fenomeno più generale nel senso che essa affligge anche le aree rurali (Blaikie 1985, p. 125). È un fenomeno in aumento a livello mondiale e la sfida che pone agli enti di aiuto internazionale ha stimolato la formulazione di nuove idee su come integrare il soccorso dei disastri con lo sviluppo economico (Anderson e Woodrow 1989). Infatti, lo sviluppo socio-economico è da molto tempo conosciuto come chiave alla mitigazione delle catastrofi, ma solo recentemente si assiste ad un cambiamento significativo dal fornire aiuti dopo l'impatto dei disastri ad una forma di aiuti che cerca di prevenire i disastri o ridurre i suoi effetti tramite la promozione dello sviluppo economico e della sicurezza comunitaria. C'è stato quindi un riconoscimento tardivo che, invece di essere un'interruzione al processo di sviluppo, i disastri sono una parte integra e prevedibile della vita quotidiana delle aree che essi colpiscono (Maxwell e Buchanan-Smith 1994). Essi devono essere trattati come parte degli ostacoli normali allo sviluppo, non come fenomeni separati ed anomali.

Questo quadro è stato comunque complicato da ciò che si chiama le "emergenze complesse" (Duffield 1994). In Somalia ed Etiopia, ad esempio, le alluvioni e la siccità avvengono periodicamente nel contesto di altri problemi ugualmente pressanti: il conflitto militare, la guerra di bassa intensità condotta da comandi di guerriglia, il collasso dello stato, la politicizzazione dei soccorsi, la proliferazione di profughi internazionali e di quelli domestici, i cosiddetti internally displaced persons (IDPs), l'incerta erogazione dei viveri, gli attacchi sui soccorritori (Gallagher e Forbes Martin 1992). Così il soccorso dopo un disastro assume una forma più integra ma molto più complicata. Deve tenersi conto del fatto che la produzione e la distribuzione dei viveri più essenziali sono diventate una questione altamente politica in cui il controllo degli aiuti, comprese la sua limitazione o la sua distruzione, fanno spesso parte di una strategia militare usata per sopprimere l'opposizione. Quindi, nelle "emergenze complesse" moderne i civili non-combattenti diventano le principali vittime sia dei disastri naturali che della deliberata creazione di insicurezza sociale tramite la manipolazione degli aiuti umanitari.

La vulnerabilità e la mitigazione dei disastri nei paesi sviluppati

Secondo la tendenza attuale, le perdite economiche sono concentrate nei paesi industrializzati mentre l'impatto umano dei disastri è maggiore nelle nazioni in via di sviluppo. I primi hanno fatto un grande progresso nella progettazione di sistemi di monitoraggio e di preallarme, nell'adeguamento degli edifici a norme di sicurezza sempre più stringenti, e nell'allestimento di procedure di evacuazione, quindi nel miglioramento della sicurezza pubblica. Questo ha facilitato la progressiva riduzione della mortalità a livelli piuttosto bassi. Negli Stati Uniti, per esempio, l'uragano che colpì Galveston nel 1900 causò la morte di 6.000 texani, ma gli uragani degli anni '90, che vengono preceduti dall'evacuazione fino ad un milione e mezzo di residenti della fascia costiera, hanno finora procurato pochissime vittime (Rappoport e Fernandez-Partagas 1995). In modo simile, l'impiego della radar Doppler, delle reti di osservatori volontari, dei sistemi di preallarme, e dei rifugi predesignati hanno ridotto la mortalità nelle trombe d'aria del Midwest in un numero minore di cento per anno, mentre quarant'anni fa i singoli tornado spesso causavano cifre più alte di morti (Eidson et alii 1990). Però, nello stesso tempo lo sviluppo urbano e suburbano continua ad aumentare la quantità e il valore dei beni immobili presenti nelle zone di ripetuto impatto dei disastri, mentre la protezione strutturale non riesce a soddisfare il crescente bisogno di mitigazione del rischio.

Nel mondo industrializzato le iniziative per ridurre gli impatti dei disastri sono state piuttosto contrastate dalla creazione di nuove fonti di vulnerabilità e dall'amplificazione delle fonti già esistenti. Anche laddove le radici culturali della società forniscono una solida base storica per le reazioni ai disastri, c'è un processo continuo di trasformazione socio-economica che conduce, in particolare, alla creazione di una cultura consumistica universale basata sul capitalismo del mercato libero, nella quale i disastri assumono essenzialmente la forma di fasi di consumo accelerato delle risorse. Paradossalmente, malgrado l'attuale riduzione del ruolo dello Stato in tanti aspetti del welfare e dell'economia, c'è stato un aumento generale nel livello e nell'intensità dell'intervento statale nel campo della protezione civile e nel soccorso dopo i disastri. Ma solitamente le innovazioni nel modo in cui le catastrofi vengono affrontate seguono gli eventi stessi (la cosiddetta "finestra di opportunità", vedi Solecki e Michaels 1994). Nel periodo seguente l'impatto l'opinione pubblica è più sensibile al problema e richiede un'immediata azione governativa per migliorare la sicurezza. In questo senso i disastri degli anni '80 e '90 hanno spinto molti paesi sviluppati a progettare misure di protezione civile, a creare la necessaria struttura burocratica ed istituzionale, ad istituire misure di mitigazione del rischio e ad allestire programmi di addestramento per i lavoratori di emergenza.

Diverse tendenze sono emerse nel modo in cui le emergenze vengono affrontate. Per primo, la tradizionale struttura "monolitica" della catena di comando è diventata impopolare e viene spesso sostituita dal "sistema di comando dell'incidente" (incident command system - ICS), in cui le unità operative lavorano autonomamente in parallelo, anziché in una gerarchia subordinata (Irwin 1991). La chiave al successo dell'ICS è la comunicazione tra le agenzie che lavorano sul disastro. Se il flusso di informazione è sufficiente, le iniziative non dovrebbero essere né duplicate né trascurate, tutti i compiti importanti saranno eseguiti e le unità operative dovrebbero rispondere mutualmente ai loro bisogni collettivi. Quindi la seconda tendenza è quella del miglioramento della comunicazione in tempo reale durante i disastri. In questo contesto l'Internet giocherà un ruolo sempre più fondamentale, e si è già dimostrata sufficientemente flessibile e rapida nella gestione delle emergenze (ad esempio, i paesi del gruppo G‑7 hanno organizzato un'iniziativa per promuovere una Global Information Society che contiene una proposta per l'utilizzazione dell'Internet per allestire un sistema mondiale per la gestione delle emergenze -- vedi http://info.ic.gc.ca/G7/). L'Internet permette non soltanto la quasi istantanea trasmissione di testi, dati ed immagini, ma anche a singoli individui di seguire l'emergenza dovunque siano nel mondo; un fatto che apre le porte alla partecipazione di esperti di ogni tipo provenienti da qualsiasi parte del mondo. La Federal Emergency Management Agency statunitense ha conquistato il primato nell'uso dell'Internet per diffondere notizie sui disastri e informazione su come mitigarli. Il suo sito della World Wide web (http://www.fema.gov/) viene usato da milioni di utenti e fornisce un modello per iniziative simili altrove.

Una terza tendenza è quella dell'automatizzazione del processo di microzonizzazione del rischio. I sistemi di informazione geografica (GIS) vengono ormai largamente usati per l'analisi e per l'esposizione di dati sulla vulnerabilità territoriale e sugli impatti delle calamità (Carrara e Guzzetti 1995). Tramite l'integrazione di informazione sui rischi con dati socio-economici, essi permettono l'elaborazione di scenari di pericolosità e la pianificazione delle risposte a futuri disastri. L'impiego dei GIS è stato fondamentale per favorire uno spostamento nella pianificazione locale e regionale dallo studio di singoli rischi ad un approccio più generale del tipo "all-hazards" in cui si studia la pericolosità generale della zona in termini della totalità dei rischi che hanno un'importanza locale. Questo processo veniva considerato troppo costoso per uso generale quando si doveva fare manualmente, ma l'arrivo della tecnologia d'informazione e la disponibilità di programmi di GIS flessibili e poco costosi ha reso possibile la microzonizzazione all-hazards al livello di singoli comuni. Negli Stati Uniti la Federal Emergency Management Agency ha sponsorizzato lo sviluppo di un GIS nazionale, intitolato HAZUS (la sigla di "Hazards in the United States"), il quale verrà usato dagli Stati, dalle Contee e dai singoli Comuni, soprattutto quelli metropolitani, per determinare i rischi naturali e tecnologici, per pianificare le risposte di emergenza e per mitigare gli impatti dei disastri (RMS 1993).

Per di più, c'è una crescente tendenza ad ottenere che la mitigazione del rischio sia una condizione dell'eventuale aiuto finanziario statale dopo il disastro. Nella maggior parte delle aree a rischio di calamità naturale gli intervalli di ricorrenza sono approssimante conosciuti, come sono anche le probabili conseguenze degli impatti dei disastri. La microzonizzazione e l'analisi della vulnerabilità possono fornire ulteriori dettagli (Foster 1980). Ci sono quindi pochi motivi per dire che l'entità dei danni futuri è imprevedibile. Inoltre, i rapporti costo: beneficio dell'investimento nelle tecniche di mitigazione sono quasi sempre positivi in termini del valore dei danni evitati (Petak e Atkisson 1982). Nello stesso tempo, il bisogno di ridurre il budget fiscale induce molti governi a cercare un modo per limitare le spese di soccorso. Si cerca un nuovo ruolo per l'assicurazione, in cui la mitigazione del rischio è la chiave sia alla riduzione del rischio, che all'abbassamento del costo dei premi (Kunreuther e Miller 1985).

Mentre l'impatto globale delle alluvioni, della siccità e delle tempeste tropicali è più catastrofico, sia in termini umani che in quelli economici, i terremoti forse rappresentano meglio il tipico disastro di impatto immediato. Annualmente il danno dovuto ai sismi ammonta a US$50.9 miliardi e viene distribuito largamente nel mondo (IFRCRCS 1996). In modo tale da offrire un esempio dettagliato della fenomenologia dei disastri moderni, la seguente sezione esaminerà alcune delle caratteristiche epidemiologiche dei disastri sismici avvenuti a metà degli anni '90.

I disastri sismici recenti, 1993-96

Nel periodo settembre 1993 - settembre 1996 ben 54 terremoti hanno causato infortuni: 43 (circa 14 all'anno) hanno causato morti mentre 47 (circa 16 all'anno) hanno provocato feriti. Durante questo periodo 19.969 persone hanno perso la vita e 89.419 hanno subito ferite nei disastri sismici. La mortalità media annuale di 6.656 è relativamente bassa in paragone con la media degli ultimi 25 anni, la quale è 21.593 (IFRCRCS 1996). Questo fatto riflette l'assenza nel periodo di studio di grossi eventi come il terremoto cinese di Tangshan (1976), il quale uccise 240.000 persone. Comunque, la media annuale di ferite per il periodo 1993-96, 29.806 persone, è molto vicino a quella degli ultimi 25 anni.

Mentre i terremoti di magnitudo 6,5-7,5 costituivano soltanto il 43% degli eventi che hanno provocato infortuni (i quali erano a loro turno circa il 60% di tutti i terremoti che hanno causato danni nel periodo in questione), si aveva l'84% dei morti e il 96% dei feriti in questi eventi. Si può quindi assumere che gli eventi di magnitudo più bassa hanno causato meno infortuni, mentre quelli di magnitudo più alta erano infrequenti ed isolati tale da non causare grande mortalità nel periodo studiato. Circa il 93% dei morti e il 77% delle ferite sono stati causati da terremoti che accadevano tra mezzanotte e le 6,00 di mattina (malgrado il fatto che questi costituivano soltanto il 33% dei terremoti che provocavano infortuni). Questo fatto indica che il rischio di mortalità o morbilità nei terremoti è significativamente più alto di notte (Alexander 1996).

Gli eventi studiati confermano che il crollo degli edifici è la fonte principale degli infortuni nei terremoti (Page et alii 1975). Ma è anche chiaro che nella maggior parte dei sismi le vittime sono concentrate in relativamente pochi edifici che crollano: palazzi di appartamenti in Russia e Turchia, alberghi in Messico e Grecia, scuole in Cina ed Egitto. Nei terremoti studiati i tipi di ferita traumatica hanno seguito il normale inquadramento per i terremoti: arti rotti, trauma al cranio, ferite alla schiena e al torace, lacerazioni, ferite di schiacciamento, ustioni. Comunque, la proporzione di persone seriamente ferite a quelle con ferite lievi variava notevolmente dal 2 al 84%. Il rapporto medio tra mortalità e morbilità dimostrava più regolarità, essendo 1:3,44, un valore vicino al rapporto di 1:3 previsto da altri indagini (PAHO 1981, Alexander 1985).

In alcuni casi, le vittime sono state estratte vive dalle macerie fino a 6 giorni dopo il terremoto; però, come è prevedibile, la stragrande maggioranza dei sopravvissuti sono stati salvati entro 24 ore del disastro (cfr. Noji et alii 1993). Mentre era difficile determinare un rapporto tra il numero di edifici crollati e il numero di morti, alcuni dati parziali suggeriscono che ci potrebbe essere una media di 10-16 morti per ogni 100 edifici che crollano completamente nel sisma.

Il panico che accompagna l'evento disastroso è un fenomeno complesso e sulla cui definizione e casistica è acceso il dibattito (vedi Alexander 1995); esso veniva rilevato e identificato in 14 dei circa 86 terremoti dannosi che accadevano nel periodo studiato, mentre la fuga veniva descritta in 25 eventi.

Nei tre anni in considerazione i terremoti colpirono ripetutamente gli stessi posti. Così, 10 sismi colpirono l'Indonesia (soprattutto nella Provincia di Irian Jaya) 7 la Cina (soprattutto nella Provincia di Yunnan). Sulla globalità ben due terzi dei disastri sismici hanno avuto luogo in Asia, e tuttavia anche se questa cifra è alta in termini della media a lungo termine (che è il 36%), vale la pena ricordare che ben metà di tutta la mortalità registrata nei terremoti è accaduta in Cina (Coburn e Spence 1992).

Questo quadro riassuntivo della fenomenologia dei terremoti recenti ci offre tre possibili lezioni. La prima ci porta a dire che gli sforzi globali di mitigazione sismica devono essere concentrati laddove i terremoti colpiscono ripetutamente e con maggior devastazione. La seconda, che nel periodo immediatamente dopo un terremoto le risorse di salvataggio devono essere concentrate in relativamente pochi posti e devono essere rese disponibili con grande tempestività affinché si possa salvare la vita delle persone rimaste sotto le macerie. La terza, che la cifra degli infortuni nei terremoti dipende molto dal momento della giornata in cui accade il sisma (ad esempio, secondo l'orario in cui esso avviene, il prossimo grande terremoto nell'area della baia di San Francisco Bay potrebbe causare danni valutabili tra $115 e $135 miliardi, potrebbe uccidere tra 2.000 e 6.000 persone e potrebbe ferire seriamente 8.000-18.000 vittime; Shah 1995). Apparentemente, i disastri sismici che avvengono di notte danno meno opportunità di reagire e quindi essi causano una mortalità più alta, sebbene i terremoti che colpiscono le aree metropolitane nei periodi di intenso pendolarismo possono essere anch'essi particolarmente letali.

Benché un particolare intuito può essere tratto dall'analisi di un singolo tipo di rischio, un approccio alternativo è quello di studiare tutti i rischi di calamità naturale che affligono una particolare regione. Questo fornisce un idea della "pericolosità del luogo" (Burton e Hewitt 1971), il rischio complessivo sostenuto dagli abitanti della zona e la magnitudine del problema di mitigazione affrontato dalle autorità civili. Pertanto, la sezione che segue considererà la natura del rischio globale nell'Italia contemporanea e valuterà la qualità della risposta istituzionale per quanto riguarda la sua evoluzione negli anni recenti.

Il rischio di calamità naturale in Italia

Con un carico sempre minacciante di terremoti, alluvioni, frane, eruzioni vulcaniche, trombe d'aria, maremoti e incendi boschivi, l'Italia denuncia il rischio di calamità naturale più elevato di tutti i paesi europei. Un terremoto dannoso avviene in media ogni 2-4,3 anni (Ganse e Nelson 1981) e nel ventesimo secolo almeno 128.000 italiani sono morti nei disastri sismici (Coburn e Spence 1992). Mentre il miglioramento delle tecniche di costruzione edile, soprattutto per quanto riguarda l'impiego del cemento armato, significherà probabilmente che non ci sarà nel futuro una mortalità paragonabile alle 29,500 persone che morirono in Calabria nei terremoti del 1783-5 o alle 90.000 che perirono a Messina nel 1908, i rischi sismici rimangono alti. Circa il 70% della popolazione italiana risiede in comuni classificati come sismici, mentre il 32% vive nei circa 2000 comuni designati ad alto rischio sismico (Solbiati e Marcellini 1983). Inoltre, alcuni degli edifici più deboli e meno protetti da misure antisismiche sono ubicati nelle aree più sismicamente attive, quale l'Irpinia, gli Abruzzi, l'Aspromonte e la Sicilia occidentale. Inoltre, lunghe fasce della costa italiana sono sottoposte ad un rischio significativo, sebbene maggiormente sconosciuto, di maremoto (Tinti 1991).

Le alluvioni e le frane insieme provocano una media di 36 morti all'anno, un numero che aumentava a 64 nelle alluvioni piemontesi del novembre 1994, le quali provocavano danni per circa Lit. 15.000 miliardi. I terreni geologicamente giovani, tettonicamente disturbati, argillosi e flyschoidi degli Appennini producono circa 3.000 frane dannose all'anno (una per ogni 54 km2), e queste sono largamente distribuite nei 57% dei comuni che presentano il dissesto idrogeologico (Alexander 1987). Comunque, niente può essere paragonato con la Grande Frana di Ancona del dicembre 1982, la quale consisteva nel movimento spontaneo di ben 3,42 kmq di terreno e lasciava 3.661 persone senza tetto (Crescenti 1986). La più grande frana urbana dell'Europa risultava dall'estensione della città di Ancona sopra un versante che aveva mostrato periodici segni di instabilità fin dal 1770. L'esempio di Ancona, come diversi casi analoghi nel mondo, dimostra che ci sono complessi meccanismi sociali che inesorabilmente spingono avanti il processo di sviluppo urbano malgrado che i rischi siano ben conosciuti. Questi processi creano un circolo vizioso di aumenti nella vulnerabilità del luogo.

Nella Regione Campania almeno 3 milioni di persone convivono con il rischio di eruzione vulcanica (Scandone et alii 1993). Circa 552.000 di questi vivono nei 17 comuni dell'area circum-vesuviana. Il Vesuvio ha prodotto storicamente almeno 40 fasi di attività, compreso un periodo di eruzioni periodiche dal 1631 al 1904 (Arnò et alii 1987). Circa 4.000 persone sono state uccise dall'eruzione del 16 dicembre 1631 in una zona che ora ha 230.000 abitanti e una densità di popolazione tra le più elevate d'Europa (fino a 18.000 persone al kmq). Mentre a Monte Etna la natura relativamente pacifica delle eruzioni pone problemi maggiormente di contenimento delle colate laviche e della limitazione del danno (un problema molto costoso ma essenzialmente risolvibile), per il Vesuvio il problema è da una parte il contenimento dell'espansione urbana, la quale minaccia di colonizzare le colate laviche più recenti, e dall'altra come evacuare gran numero di abitanti di fronte ad un'attività vulcanica potenzialmente esplosiva, con colonne pliniane, massicce cadute di ceneri, colate di lava e di fango (Scandone et alii 1993).

La politica e la prassi della protezione civile sono evolute molto lentamente in Italia e, come altrove nel mondo, entrambe hanno risposto più allo stimolo degli eventi estremi che ai bisogni obbiettivamente definiti. Inizialmente si pose poca attenzione al problema. Così, l'anno dopo l'alluvione di Firenze del novembre 1966, la cosiddetta "legge ponte" dette luogo ad un rilassamento del sistema di licenze edilizie tale da permettere un consistente aumento delle costruzioni, e quindi degli edifici a rischio di alluvione, di ben 70% in alcune parti della media valle dell'Arno. Il bisogno di un coordinamento governativo sostenuto in seguito ai terremoti di Friuli del 1976 e dell'Irpinia del 1980 ha dato luogo alla fondazione del Ministero e del Dipartimento della Protezione Civile nel 1982, ma le fortune di queste istituzioni sono state decisamente alterne, dato che le organizzazioni governative che ci sono via via succedute hanno continuamente cambiato i parametri politici sotto i quali esse operano. Ciò nondimeno, il coordinamento nazionale della risposta ai disastri è ormai ben stabilito in modo permanente sotto la guida di un Sottosegretario competente ed esperto, mentre una legge del 1992 obbliga le Regioni e le Province a mitigare i futuri disastri ed istituire strutture di protezione civile. Ma a questo proposito il progresso è stato inaccettabilmente lento. Pochi comuni hanno centri di comando della protezione civile, pochi corsi di addestramento, non c'è ancora un collegio nazionale di protezione civile, e lo studio dei disastri non appare, in se, in nessun ordinamento universitario italiano. In questo aspetto l'Italia è molto arretrata rispetto a diversi altri paesi industriali ed alcuni in via di sviluppo, un discreto numero dei quali già offrono lauree e corsi di specializzazione nello studio dei disastri e nella gestione delle emergenze.

Malgrado la lentezza del cambiamento istituzionale, e l'alto grado di inerzia burocratica, l'Italia è ricca di risorse umane e questi sono relativamente ben organizzate. Le associazioni di volontari svolgono un ruolo fondamentale durante le emergenze e sono particolarmente ben sviluppate nelle aree del nord e del centro che hanno sofferto grandi disastri, come il Friuli e la Toscana. I comuni, come Firenze, che hanno compiuto un sostanzioso progresso nell'allestimento di una struttura di protezione civile, hanno ben integrato le unità di volontari nell'organico operativo.

Avendo considerato il problema globale della vulnerabilità nei paesi sviluppati e in via di sviluppo, ed inoltre avendo esaminato la vulnerabilità nel contesto di un singolo rischio, i terremoti, e di una singola nazione, l'Italia, è ora il momento di fare una sintesi e considerare il futuro della mitigazione dei disastri alla soglia del ventunesimo secolo.

La via del futuro

Dal mondo pubblico, politico e scientifico l'interesse verso disastri naturali non è mai stato più vivo che al presente. Per la volontà di abbassare i rischi, o per la semplice necessità di fornire soccorsi, i governi e le organizzazioni non-governative sono diventati sempre più coinvolti nella lotta per prevenire gli infortuni e per ridurre le perdite nelle calamità naturali. Però, questi sforzi sono diventati fortemente polarizzati. Il mondo industrializzato ha investito sostanzialmente nelle soluzioni tecnologiche al problema dei rischi naturali, impiegando nuovi sistemi di monitoraggio e di preallarme e progettando costosi sistemi di difesa strutturale. Al contrario, il mondo in via di sviluppo è costretto a dipendere più dalla gestione delle risorse umane, spesso nell'ottica di una situazione complessa di instabilità politica, sociale, militare ed ambientale (Varley 1993). Finora, ci sono stati pochi segni di un grande processo di trasferimento della tecnologia, né di una particolare volontà da parte del mondo sviluppato di condividere con i paesi in via di sviluppo i suoi sofisticati sistemi di monitoraggio e preallarme (Hays e Pouhban 1991).

Ci si chiede se il mondo è capace di mantenere il suo attuale livello di interesse nei disastri e, soprattutto, se è capace di tradurre questo interesse in un miglior grado di mitigazione. Nei paesi industrializzati l'irrefrenabile aumento del valore e della vulnerabilità dei beni immobili produrrà delle perdite future che probabilmente stimoleranno ulteriori sforzi nel campo della mitigazione (Berz 1994). Ad esempio, lo scenario di una ripetizione del terremoto del 1923 a Tokyo (Shah 1995) prevede una perdita economica di US$2.000.000-2.700.000 miliardi, che equivale a 50% del PLN giaponnese (in più ci sarebbero 40.000-60.000 morti). Se questo avviene, l'intera economia mondiale sentirà l'impatto (i dati sono stati, comunque, fortemente contestati; vedi Wiggins 1996). Stranamente, malgrado che la mitigazione è quasi sempre meno costosd della prevenzione del danno, le analisi di costo:beneficio sono rarissime nel campo dei disastri, ed è quindi spesso molto difficile convincere i governi di investire danaro pubblico in misure di prevenzione di cui i benefici non sono immediatamente evidenti.

Per quanto riguarda i paesi in via di sviluppo, le 21 principali nazioni donatrici hanno aumentato le loro quote di aiuto umanitario quasi sei volte dal 1985 al 1994 (ad un totale annuale di US$3,47 miliardi). Nel solo 1995, la Croce Rossa mondiale ha lanciato 55 appelli di soccorso (9 dei quali esclusivamente per soccorrere i disastri naturali) che hanno prodotto la donazione di un totale di $270 milioni. Il soccorso dei disastri è anche quindi un grosso affare economico. Comunque, il boom negli aiuti che ha seguito la fine della guerra fredda sembra di essere finito, malgrado la continua dimostrazione di alti livelli di bisogno da parte dei paesi riceventi l'aiuto. Data la crescente sensibilizzazione ad un'utilizzazione dei fondi in modo più efficiente, si sta dedicando particolare attenzione alla questione di come integrare il soccorso con la mitigazione e lo sviluppo economico delle regioni colpite dai disastri (Varley 1993). In questo, c'è un bisogno, non soltanto di potenziare il trasferimento della tecnologia, della conoscenza e dei programmi di addestramento, ma anche di imparare dagli eventi del Terzo Mondo. Il valore di questo è stato ampiamente dimostrato, ad esempio, dall'interesse da parte dei vulcanologi italiani nell'eruzione del settembre 1994 della caldera di Rabaul in Papua New Guinea. Questo evento offriva uno scenario molto simile ai possibili meccanismi di eruzione dei Campi Flegrei a Pozzuoli (IAVCEI 1957, Smithsonian Institution 1994). I casi come questo dimostrano che la chiave alla riduzione della vulnerabilità ai disastri risiede nel condividere la tecnologia e la saggezza, ma anche nella migliore gestione delle emergenze come fenomeni sociali che richiedono un'organizzazione innovativa.

In sintesi, i disastri naturali possono essere caratterizzati come una serie di concetti che si innestano, o come fenomeni opposti, o con un grado di complementarità. Possiamo concepirli come una specie di "DNA del disastro" da essere decodificato e spiegato dalla ricerca futura. In questo schema, il tempo è la spina dorsale delle catastrofi, intorno al quale gli eventi si svolgono, mentre lo spazio geografico è il medium di espressione di tali eventi (Alexander 1993b). Ogni nuova catastrofe crea una miscela di elementi unici e irripetibili e di regolarità prevedibili, e quindi essa viene caratterizzata sia dalla casualità che dall'inevitabilità, e viene rappresentata anche da una miscela di pericolo generalizzato e di rischio specifico. La tecnologia viene applicata alla mitigazione (sebbene la sua proliferazione rappresenta anche una fonte di vulnerabilità in sé), ma viene moderata da un filtro culturale, tramite il quale essa viene interpretata, percepita e quindi utilizzata. Come risultato, esiste una tensione costante tra l'amplificazione e la mitigazione del rischio, e il bilancio tra questi fattori determina la vulnerabilità complessiva e l'entità delle perdite future. La risoluzione di questi fattori per particolari rischi e per singoli luoghi pone una notevole sfida agli studiosi dei disastri, ma offre anche la chiave ad una conoscenza più profonda del fenomeno delle calamità naturali.

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Attacchi terroristici sugli Stati Uniti, 11 settembre 2001: impatto sulla protezione civile

2008-04-29T13:03:00.000-07:00

Gli attacchi terroristici avvenuti la mattina di Martedì 11 settembre 2001 sono senza precedenza per quanto riguarda la scala di operazione, l'audacia e il grado di coordinamento. Sembra che ben 6 attentati siano stati pianificati, di cui 3 hanno colpito in pieno i bersagli causando la perdita di 3000 vite. Al momento di scrivere, non è chiaro se questi oltraggi rimarranno unici nella storia moderna oppure se essi inaugureranno una nuova fase di instabilità mondiale. In qualsiasi caso, gli attacchi a New York e Washington D.C. stanno avendo un profondo impatto sulla protezione civile. Questo articolo esaminerà alcuni aspetti degli attentati con riferimento all'organizzazione dei servizi di soccorso e alla pianificazione degli interventi di emergenza. Sebbene grazie ai mass media gli avvenimenti di quel giorno tremendo siano ben conosciuti a tutti, occorre, per primo, ricapitolare la sequenza degli eventi per capire meglio quali elementi siano importanti alla futura pianificazione della protezione civile.

Gli attentati

Alle 08,45 dell'11 settembre 2001, durante un normale volo commerciale, un Boeing 767 viene dirottato e pilotato contro i piani superiori della torre settentrionale del World Trade Center (WTC), nel distretto finanziario di New York nella penisola di Manhattan. Diciotto minuti più tardi un altro 767 dirottato si abbatte contro la adiacente torre meridionale. Entrambe le torri erano alte 110 piani. Alle 10 e 10 minuti un Boeing 757 piomba nel quartiere generale delle forze armate statunitensi, il Pentagono, e nello stesso momento un altro 757 si precipita nella Pennsylvania rurale, apparentemente mancando il bersaglio che i dirottatori volevano colpire a Washington o nello stato di Maryland. Almeno tre altri aerei con a bordo terroristi armati di coltelli venivano nel frattempo fermati a terra durante il groundstop, il successivo fermo generale dell'aviazione, sebbene la notizia della loro esistenza veniva resa pubblica soltanto dopo diversi giorni.

La capacità dei serbatoi di carburante dei 767 della Boeing è di 90.770 litri, mentre quella dei 757 è di 42.680 litri. Tutti i 4 aerei erano decollati con i serbatoi pieni pochi minuti prima di essere dirottati. Le 266 persone a bordo, compreso i 19 dirottatori, muoiono negli scontri e non ci sono superstiti. In tutti i tre edifici colpiti, il carburante dei velivoli alimenta deflagrazioni. Palle di fuoco vengono iniettate in entrambe le torre del WTC: quella settentrionale prende fuoco tra il 951 e il 1031 piano; quella meridionale tra il 821 e il 931. L'incendio al Pentagono, il palazzo di uffici più grande del mondo, prosegue per molte ore ma viene contenuto dalla struttura massiccia dell'edificio, progettato per resistere ad un attacco bellico.

Il WTC fu costruito negli anni '60 con una struttura portante composta di travi di acciaio rivestite di cemento. Le torri disponevano di una forte colonna centrale in cui si trovavano gli ascensori (198 in tutto), le scale e i condotti di distribuzione dei servizi. Le travi portanti radiava da questo tronco centrale collegandosi verso l'esterno con il resto dell'intelaiatura strutturale.

Gli impatti e le fiamme distruggono i sistemi antincendio, mentre la temperatura nei piani superiori dei due edifici saliva rapidamente a circa 800-1100 gradi. Nel giro di un'ora il cemento diventava polvere o fuliggine. Prima le travi deformavano per l'intenso caldo e poi si scioglievano. Sessantadue minuti dopo l'impatto la torre meridionale crolla. Quella settentrionale la segue alle ore 1028, 103 minuti dopo aver subito l'impatto del primo aereo.

Secondo i progettisti, le torri furono costruite in modo tale da resistere l'impatto di un Boeing 707, il normale aereo di linea negli anni '60, e di bloccare lo sviluppo di un incendio per circa 2 ore, il tempo 'di progetto' per l'evacuazione totale delle 2 torri più alte (il World Trade Center consisteva in 7 edifici). Sarebbe stato, comunque, estremamente difficile progettare questi edifici per resistere l'impatto, lo scoppio e le palle di fuoco di attacchi premeditati e accuratamente pianificati come quelli dell'11 settembre.

La cifra complessiva dei morti viene stimata in 44 unità nella Pennsylvania, 189 nel Pentagono e 2765 nel WTC, compresa nel secondo caso centinaia di stranieri provenienti da circa 60 paesi. Alcune decine fra le vittime sono italiani. Dato che nei momenti di massima affluenza, il WTC ospitava 40,000 lavoratori e 80.000 visitatori, la mortalità a New York viene notevolmente ridotta dalle evacuazioni che hanno avuto, tutto sommato, buon esito. Però, alcune decine di persone intrappolate sui piani superiori senza possibilità di salvataggio muoiono gettandosi dalle finestre per evitare una fine più lenta tra le fiamme.

Di particolare rilievo per la protezione civile è la morte di 343 pompieri e 78 poliziotti, i quali accorrevano al WTC appena dopo esser stati avvertiti degli scontri e, in molti casi salivano le scale di emergenza delle torri con l'intenzione di salvare le persone intrappolate o di combattere le fiamme.

I crolli avrebbero potuto essere molto più devastanti se gli impatti degli aerei fossero avvenuti , e i conseguenti incendi sviluppati, in punti più bassi delle torri. Così, queste ultime avrebbero potuto cadere sugli edifici adiacenti girandosi come alberi abbattuti, mentre in realtà sono crollati verticalmente su un'area piuttosto ristretta. All'inizio del crollo, lo spostamento del carico dei piani superiori su quelli inferiori è di circa 100.000 tonnellate, e il risultante cumulo di macerie, che contiene anche i resti di ben 3 altri edifici (compresa il WTC-7, un grattacielo di 47 piani), pesa circa 1.200 milioni di tonnellate. I crolli generarono onde sismiche paragonabili a terremoti di una massima magnitudo di 3,2.

Analisi

Mentre quasi tutti i singoli elementi degli attacchi sono paragonabili ad aspetti di alcuni eventi precedenti (ad esempio, lo scontro di un aereo caccia contro l'Empire State Building), la somma degli effetti, e quindi la gravità dell'impatto totale, non ha paragone nella storia del terrorismo. La magnitudo dell'attacco, il grado di coordinamento e la totale mancanza di preavviso ricadono fuori di ogni altra esperienza. Quindi, la pianificazione prima dell'evento non avrebbe potuto trarre sufficiente ispirazione da altri eventi per descrivere lo scenario di riferimento. Malgrado questo, molte lezioni possono essere tratte da ciò che è successo. Ecco una breve riflessione su alcune principali questioni.

I problemi a New York

Procedure di evacuazione. Per anni, l'evacuazione degli edifici alti è stata oggetto di controversia. I grattacieli rappresentano forti concentrazioni di vulnerabilità per quanto riguarda il rischio di incendio o di cedimento strutturale. Alcune fotografie scattate durante l'evacuazione di una delle torri del WTC mostrano scale strette (di larghezza meno di un metro) e affollate, con gente che cerca di scendere, strizzandosi contro i muri per far passare i pompieri che salgono, carichi di bombole di ossigeno e di altri attrezzi.

Avendo ricevuto istruzioni conflittuali dai colleghi, non tutti gli occupanti delle torri si dirigevano subito alle uscite, soprattutto sono rimasti fermi quelli che vedevano la pioggia di detriti da sopra e che si sentivano più sicuri dentro che fuori. Alla fine, molti di quelli che raggiungevano le scale trovavano il buio, il fumo e la presenza di grandi quantità di acqua provenienti dalla rottura dei sistemi di spegnimento degli incendi.

Sebbene una quantità elevata di persone siano riuscite ad evacuare dalle torri (forse il 90%), molte persone hanno impiegato più di un'ora di arrivare al pianterreno dal 701 piano e oltre. Una volta arrivate, il fumo, la polvere e la pioggia di detriti che cadeva continuamente nella piazza del WTC rendeva molto pericoloso il tentativo di uscire. Più positivamente, come avrebbero previsto i sociologi che si occupano dei disastri, il panico sembra esser stato molto limitato: la stragrande maggioranza delle persone si sono comportate in modo calmo e razionale, anche in situazioni apocalittiche.

Scenari di pianificazione per gli edifici alti. Nei giorni successivi, alcuni esperti di ingegneria strutturale comunicano ai mass media la gravità degli incendi (cioè, pochi minuti dopo l'impatto) rendendosi conto che le torri dovevano inevitabilmente crollare. Le implicazioni di tali dichiarazioni per la pianificazione degli interventi di emergenza sono profonde. Sebbene sottostimare il rischio di crollo è comprensibile sotto circostanze davvero eccezionali, a New York 248 pompieri e 95 soccorritori partirono da 5 distretti e da 34 compagnie dei Vigili del Fuoco newyorchese e poi morirono. Per di più, molti mezzi dei servizi di soccorso vengono schiacciati nel doppio crollo delle torri.

E' normale basare i piani di emergenza su eventi più probabili e meno catastrofici invece che su quelli quasi impensabili con conseguenze davvero apocalittiche. Eppure la pianificazione del disastro necessita il Apensare l'impensabile@: essa dovrebbe abituare il Disaster Manager ad adattare le sue decisioni ed azioni a condizioni veramente insolite. Tenendo conto che non c'è niente di più crudele e ingannevole del senno di poi, bisogna ripensare, piuttosto profondamente, la gestione dei grandi disastri che colpiscano gli edifici alti. Nell'ambito dei piani comunali di emergenza, bisogna formulare dettagliati scenari di risposta per tali situazioni.

Negli Stati Uniti ogni anno 16.000-20.000 edifici alti prendono fuoco, uccidendo tra 80 e 90 persone e ferendo 800-900. Ovviamente, il problema non è ristretto all'USA: ad esempio, negli anni '70 Saõ Paulo fu teatro di due famosi incendi nei grattacieli, dove decine di persone morirono intrappolate. Quindi non è un problema così insolito.

Gli aspetti più significativi della questione sono la sicurezza dei lavoratori di emergenza, il bisogno di accelerare le evacuazioni, e la necessità di proteggere gli evacuati mentre escono dall'edificio. La prima parte dell'allegata tabella offre una serie di previsioni dei tempi teorici di evacuazione del WTC calcolate utilizzando alcune equazioni non lineari sviluppate in una serie di prove di evacuazione eseguite su edifici alti nel centro di Toronto in Canada negli anni '70. La seconda parte riporta i tempi veri di evacuazione dopo l'attentato terroristico sul WTC nel 1993 quando una bomba provocò una serie di incendi e la diffusione generale del fumo in entrambe le torri. Come mostrano i dati, l'evacuazione totale di questi edifici richiedeva più di 2 ore, e forse più di 3.

Gestione dell'emergenza. Il centro di gestione dell'emergenza del Distretto di Manhattan doveva essere ubicato nella torre settentrionale del WTC, dove la Port Authority of New York-New Jersey aveva affittato una serie di uffici sui 21, 141 e 191 piani. La decisione di alloggiare il principale centro operativo nel WTC fu un atto di sfida al terrorismo in seguito alla bomba del '93, e fu anche una mossa strategica, dato il ruolo centrale del WTC nella zona di alta finanza di New York. Ovviamente, sotto le circostanze è diventato il posto meno adatto in assoluto. Da questo si può concludere che in ambienti urbani complessi quanto Manhattan sarebbe necessario allestire diversi centri operativi, ubicati in luoghi protetti e collegati in una rete. Ognuno di questi dovrebbe avere la capacità di diventare il centro principale se quello predestinato dovesse essere reso inutilizzabile.

Altri aspetti della gestione dell'emergenza a New York hanno avuto esiti più positivi. Dato che il fondo della penisola di Manhattan è circondata dalle acque su tre lati, fu abbastanza facile perimetrare l'area colpita e controllare l'accesso. I battelli evacuavano i feriti attraverso il fiume Hudson ad un posto medico avanzato a Jersey City, sulla riva del New Jersey. Malgrado la lentezza del trasporto litorale, era molto più facile e sicuro soccorrere le vittime così, ad una certa distanza dal fumo e dalla confusione di Manhattan. Di 5284 feriti, il 7,9% aveva bisogno di una degenza in ospedale. Il centro traumatologico di primo livello più vicino al sito della sciagura raggiunse la sua quota di pazienti (circa 200) entro 2 ore dall'inizio della catastrofe, e in seguito i feriti sono stati distribuiti tra 83 delle 170 ospedali delle 5 borough e 3 contee della zona metropolitana di New York.

Alle ore 17,00 dell'11 settembre il soccorso medico aveva raggiunto la sua massima potenza, ma la seconda ondata di feriti, ansiosamente attesa da medici e infermieri, non ci fu. Otto ore dopo l'inizio della catastrofe non c'era più bisogno di praticare il triage.

Ricerca e salvataggio. Al sito del disastro newyorchese un miliardo e 200 milioni di tonnellate di macerie erano accumulate in un groviglio molto compatto ma parecchio instabile. Fu estremamente difficile penetrare questo per cercare persone rimaste intrappolate, e per di più, gli incendi scoppiavano continuamente. I vuoti venivano riempiti di polvere, di fango o di fuoco e gli edifici intorno minacciavano di crollare da un momento all'altro (infatti il WTC-7, di 47 piani, crollò alle 17,20 dello stesso giorno della tragedia). Malgrado un'operazione di ricerca e salvataggio che coinvolgeva fino a 1200 soccorritori alla volta (il massimo numero che potevano lavorare nello spazio disponibile), pochissime persone furono trovate vive, e quelle soltanto all'inizio delle operazione di salvataggio.

L'enorme peso degli edifici crollati, e l'eccessiva frantumazione avvenuta durante i crolli, significavano che la proporzione di vuoti fu minore della figura del 15% riscontrata in altri crolli di grossi edifici, ad esempio nei terremoti. La vasta scala del cumulo e la massiccia instabilità del sito richiedevano l'impiego di mezzi pesanti dei tipi che solitamente non vengono usati in tali circostanze per paura di schiacciare vittime ancora in vita ma intrappolate sotto le macerie. Inoltre, la precarietà del sito necessitava di una serie di interruzioni al lavoro di salvataggio mentre gli operai lottavano disperatamente per consolidare i muri ancora in piedi. Comunque, con il passare del tempo, il lavoro diventava più regolare e, dividendo il sito in 4 zone di comando, ben 90.000 tonnellate di macerie furono rimosse durante la prima settimana.

Problemi a Washington, D.C.

Un commento editoriale pubblicato nell'autorevole quotidiano The Washington Post una settimana dopo la catastrofe disse che "un esame degli eventi di Martedì scorso indica che il Distretto [Washington DC] era impreparato per l'emergenza e quindi non fu in grado di reagire e prestare assistenza al pubblico in modo rapido e efficace." Questa affermazione è grave tale da richiedere chiarimenti e spiegazioni.

Le comunicazioni e le risposte di emergenza. Gli Stati Uniti dispongono di un sistema di trasmissione di messaggi di emergenza al pubblico tramite radio e televisione che viene periodicamente messo a prova. La mattina della catastrofe questo strumento non fu attivato nel Distretto di Columbia. Ciò nondimeno, la maggior parte dei cittadini ottennero informazioni su che cosa fare dagli stessi mass media che avrebbero trasmesso messaggi provenienti dal governo, ma le interpretazioni della situazione formulate e trasmesse dai giornalisti non corrispondevano necessariamente a quelle ufficiali. Infatti, in alcuni casi sembra che una politica ufficiale dell'emergenza non ci fosse. Ad esempio, il Capo del Gabinetto del Sindaco, incapace di comunicare per telefono a causa del sovraccarico delle linee e delle reti cellulari, usò la posta elettronica per ordinare l'evacuazione degli uffici federali. Ma dopo 4 minuti l'Amministratore della città mandò il contrordine, sempre per posta elettronica. Il primo messaggio fu inviato in risposta ad un'informazione, risultata sbagliata, che altri 3 aerei stavano per precipitare sulla capitale; il secondo fu frutto di una decisione di non sospendere il funzionamento del governo durante la crisi.

A parte l'ovvia conclusione che la posta elettronica non è un buon mezzo per diffondere un ordine di evacuazione, anche Internet fu rallentato dal sovraccarico e quindi perdeva la sua capacità di trasmettere messaggi in tempo reale. In qualsiasi caso, in realtà i lavoratori non essenziali tornavano a casa per conto loro, creando intoppi stradali in tutto il Distretto di Columbia e bloccando il movimento dei mezzi di soccorso. Un sistema di gestione del traffico (frutto delle pianificazioni 'Anno 2000', detta 'Y2K') fu attivato esolo dopo 3 ore è riuscito a snodare gli ingorghi.

Secondo le previsioni per una qualsiasi emergenza, alcuni telefoni satellitari avrebbero dovuto essere collocati nei principali ufficiali di governo a Washington. Purtroppo, questi strumenti sono rimasti chiusi in uno sgabuzzino fino al giorno successivo. Inoltre, il Distretto Sanitario Locale non disponeva di radio capaci di monitorare le comunicazioni tra ospedali e autoambulanze e quindi, dato il non funzionamento dei telefoni, non era in grado di partecipare alla formulazione delle decisioni logistiche e di stimare la disponibilità di servizi sanitari.

Piani di emergenza. Il Dipartimento di Polizia Metropolitana del Distretto di Columbia, il quale dispone di un organico di 3800 impiegati, non custodiva né un piano anti-terrorismo né una procedura per informare i poliziotti sulla strada e i loro comandanti come e dove rispondere alla crisi. I comandanti furono costretti ad improvvisare un piano minuto per minuto. La polizia non era a corrente della decisione presa dal governo federale di mandare i suoi impiegati a casa, e quindi fu colta dalla sorpresa di fronte all'afflusso del traffico sulle strade.

Nel frattempo, le camere del Parlamento non furono evacuate. Sarà stato meglio così, dato che Deputati e Senatori non erano addestrati nell'evacuazione e il piano non era aggiornato per quanto riguarda l'ubicazione delle uscite di emergenza dell'edifico. Nonostante si temesse un attacco proprio al Capitol.

D'altra parte, invece, la Metropolitana di Washington mise immediatamente in atto il suo piano di emergenza e continuò a funzionare bene per tutta la crisi. Purtroppo, molti pendolari assunsero che non fosse operativa e cercarono di tornare a casa sulle strade; quindi i treni circolavano mezzo vuoti.

La Contea di Arlington, periferica alla città, lanciò il suo piano di emergenza 10 minuti dopo l'inizio della crisi. Meno male, comunque, che non c'erano molti feriti, perché l'Amministratore della città di Washington dichiarò che il Washington Hospital Center, il massimo centro traumatologico della zona, non avrebbe potuto ospitare un grande numero di vittime.

Conclusione. Nel momento in cui i Servizi segreti si resero conto che un terzo aereo si stava dirigendo verso la Casa Bianca (e poi con un brusco cambiamento di rotta al Pentagono), non disponevano di una procedura per abbatterlo e comunque i caccia avrebbero dovuto coprire 200 km prima di arrivare a Washington. Ma a parte una misura così drastica e ipotetica come l'abbattimento, fu abbondantemente chiaro che l'entità di un possibile attacco terroristico sulla capitale degli Stati Uniti era stata largamente sottostimata nei piani di emergenza, qualora ci fossero. Gli scenari erano troppo modesti, soprattutto riguardo il probabile livello di caos, e i piani esistenti erano né comprensivi né sufficientemente chiari a proposito dei probabili rischi. Infatti, una simulazione di emergenza eseguita durante il mese di giugno 2001 prevedeva un attacco chimico all'aria aperta davanti al Museo Nazionale Smithsonian, senza danni e con pochissime vittime.

Inoltre, l'Agenzia di Protezione Civile della Città di Washington non aveva né i fondi né la manodopera per creare e rodare un piano di emergenza delle dimensioni necessarie. In seguito alla crisi la sua organizzazione madre, la FEMA, chiese (e generalmente ottenne) $250 milioni a settimana per eseguire opere di soccorso: somme infinitamente superiori a quelle che erano richieste (e non ottenute) per finanziare la pianificazione prima degli attentati.

Secondo il consenso che prevaleva prima dell'11 settembre, la città aveva bisogno di piani ben codificati ma largamente generici, come il piano 'Threatcon' (threatening conditions, cioè, condizioni minacciose) delle Forze armate statunitense, il quale elenca le operazioni da eseguire ad una serie di livelli di allerta. Il Threatcon ha funzionato abbastanza bene durante le emergenze a New York e Washington, ma come strumento per affrontare tali disastri non era sufficiente.

Conclusione

Se gli oltraggi terroristici dell'11 settembre 2001 rimarranno una serie di eventi piuttosto unici nella storia oppure inaugureranno una nuova epoca di attentati, non si sa ancora. Gli eventi di quel giorno hanno avuto luogo in mezzo a delle città ricche di risorse e quindi le fonti di assistenza non sono mancate . Casomai il contrario: la congestione e le reazioni di convergenza verso il luogo dell'attentato costituirono un problema di grande rilievo. Come necessaria conseguenza , le misure per domare la confusione furono necessariamente drastiche. In questo senso il terrorismo provoca ,per forza, una risposta più autoritaria rispetto ad altre forme di disastro, con la sola eccezione della guerra vera e propria. I pianificatori di emergenza dovranno affrontare meglio questo problema per poter integrare la Protezione civile in una struttura di risposta al terrorismo dominata da polizia e forze militari.

I problemi medici, psicologici, economici e strategici causati dal disastro andranno avanti per anni, con impatti profondi, non soltanto sulle famiglie delle vittime e sulle prospettive per la pace a livello mondiale, ma anche sulla comunità della Protezione civile statunitense. Si spera, comunque, che gli eventi di quel terribile giorno, e tutto il suo seguito domestico e internazionale, stimoleranno un miglioramento della pianificazione di emergenza, con 'regole di combattimento' più precise e scenari di risposta più dettagliati e accurati. Creare questi strumenti è considerato un obbligo da molti operatori nel settore che vogliono rendere omaggio ai coraggiosi soccorritori che hanno perso la vita nel cuore di Manhattan.

Tabella n. 1. Tempi di evacuazione della World Trade Center, New York

Tempi teorici di evacuazione
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Pauls (1980) equazione di flusso medio

10.000 persone per scala ' 2 ore 14 minuti per uscire
20.000 persone per scala ' 2 ore 41 minuti per uscire
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Pauls e Jones (1980) equazione per il tempo totale di evacuazione

10.000 persone per scala ' 1 ore 59 minuti
20.000 persone per scala ' 3 ore 56 minuti
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Tempi misurati di evacuazione

Quenemoen et alii (1996) evacuazione in seguito alla bomba e l'incendio del 1993

Tempi di evacuazione per 161 persone:
48% meno di 60 minuti
27% tra 60 e 120 minuti
25% più di 120 minuti

L'11 settembre 2001, il crollo delle due torri terminò le evacuazioni 62 e 103 minuti dopo l'inizio della crisi con circa il 90% delle persone evacuate.
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La protezione civile e il problema del terrorismo

2008-04-29T12:51:00.000-07:00

Questa relazione offre (a) alcuni appunti sul possibile coinvolgimento delle forze di protezione civile negli incidenti terroristici, (b) una breve escursione sul problema della gestione delle situazioni che coinvolgono ostaggi. Dopo i moti popolari a Seattle, Londra e Genova, dopo gli attentati terroristici negli Stati Uniti, dopo l'antrace, e dopo il tentativo di avvelenare il quartiere di Roma che contiene l'Ambasciato Americano, c'è un rinnovo di interesse nella questione del terrorismo. C'è bisogno di una pianificazione più innovativa, e di rivedere gli scenari su cui è basata la programmazione degli interventi. La protezione civile è già coinvolta in questo processo, ma non senza una certa difficoltà, morale se non operativa, quando si tratta di decidere quale sarebbe il suo ruolo giusto.

Tre sono i principali dilemmi in questo settore.

(a) Sembra che si stia rischiando di tornare dalla protezione civile alla difesa civile, cancellando una buona fetta del progresso fatto nella democratizzazione della prima. La difesa civile è più autoritario e più riservata: non è un buon sistema di gestione dei disastri naturali, neanche della maggior parte di quelli tecnologici. C'è rischio che la protezione civile diventi imbrogliata nella questione della libertà dell'individuo.

(b) I principi di neutralità e di imparzialità, essenziali all'erogazione dei servizi di soccorso, potrebbero essere compromessi quando la protezione civile interviene insieme alle forze dell'ordine contro protestanti e dimostranti. Intanto, lo stesso terrorismo non è sempre una questione di bianco e nero.

(c) E' estremamente difficile pianificare gli interventi atti a combattere il terrorismo. Il terrorista (altrettanto il dimostrante) cercherà di superare in astuzia i provvedimenti della pianificazione. Addirittura, egli potrebbe leggere il piano per sapere come agire meglio. D'altronde, la pianificazione segreta ha molti aspetti negativi. Per di più, non è chiaro per quale entità di incidente si dovrebbe pianificare (una bomba in una valigia o l'esplosione di un ordigno nucleare in una centrale elettrica?). Il terrorismo è infinitamente adattabile alle circostanze del momento...

L'unica cosa sicura in questo momento è che gli attentati dell'11 settembre 2001 in America hanno cambiato le regole del gioco nel settore della emergency preparedness. Come sono cambiate dipenderà da che tipo e che entità di attentato avviene nel futuro, e quindi anche dall'andamento delle relazioni internazionali. Non è un buon momento per fare previsioni.

Il terrorismo e la protewzione civile: aspetti generali

Perché gli incidenti terroristici sono diversi da altri tipi di disastro:

- alla base c'è la malevolenza e il cattivo comportamento umano;
- non sono eventi moralmente neutri che tutti possono considerare un nemico comune;
- è fondamentale il conflitto di interessi tra comportamenti legali e illegali;
- solitamente, le forze dell'ordine prendono il comando assoluto della situazione.

La protezione civile può essere coinvolta per fornire:
- spegnimento di incendi;
- assistenza generale di supporto per le forze in prima linea;
- aiuto e soccorso a vittime;
- aiuto alla messa in sicurezza di edifici danneggiati;
- un supporto psicologico alle vittime;
- servizi medici di emergenza.

Nella pianificazione di emergenza, è particolarmente difficile costruire scenari per attacchi, attentati, bombe, sommosse e moti popolari: i protagonisti di questi eventi cercano sempre di confondere le autorità, talvolta cambiando tattica all'ultimo momento in base ad una 'lettura' dei piani predisposti, talvolta emettendo preavvisi falsi o confusionari. In tali casi la pianificazione di emergenza diventa ridondante (almeno parzialmente), e si tratta di improvvisare le tattiche atte a sconfiggere la malevolenza.

Malgrado questo, i piani di emergenza progettati per affrontare il problema terrorismo dovrebbero dettagliare le forme di collaborazione che si avrà tra le forze dell'ordine e i servizi di emergenza. Per di più, quali forme di allerta verranno usate in caso di un attacco terroristico?

Se si tratta di barriere, cordoni o perimetrazione del luogo di un incidente, o di un quartiere di una città, dove sarà il posto di aggruppamento dei veicoli di emergenza? Quali segni speciali e procedure verranno usati per distinguere lavoratori della protezione civile dalla polizia e dai terroristi (rispetto sia alle operazioni di soccorso che alle comunicazioni via radio o telefono)? Come sarà integrato il personale della protezione civile nella struttura operativa della polizia o delle forze militari e quali ruoli dovrà assumere? Dato che si tratti di situazioni di conflitto, quanto si dovrebbe garantire la neutralità delle forze di protezione civile; infatti, quanta neutralità dovrebbero avere?

La pianificazione di protezione civile prima dell'evento dovrebbe:

- cercare di garantire la sicurezza del personale, delle loro condizioni di lavoro, e dei loro mezzi e attrezzi;

- garantire che i lavoratori di protezione civile non saranno messi in una posizione in cui potrebbero essere presi in ostaggio o diventare bersagli dei terroristi (o, per errore, delle forze dell'ordine);

- predisporre un alto livello di collaborazione tra polizia (o unità militari) e unità civili di soccorso;

- allestire una catena di comando che rifletta le realtà della situazione.

Non è escluso che le strutture e le procedure pianificate per il terrorismo debbano essere più autoritarie e 'monolitiche' di quelle adoperate per altre emergenze.

Gli interventi medici (triage, trasporto in autoambulanza e intervento chirurgico) potrebbero essere più onerosi e complicati nel caso dello scoppio di una bomba rispetto ad altri eventi di una grandezza simile. Questo fatto deve essere preso in considerazione nella pianificazione.

Gli ostaggi

Cosa fare nel caso della presa di ostaggi?

Nella maggior parte dei casi, una situazione che include la presa di uno o più ostaggi sarà gestita da una persona (probabilmente un poliziotto o un carabiniere) che è ben addestrato nelle tecniche di negoziato. E' comunque utile per chi si occupa di protezione civile sapere gli elementi del problema e le linee guida per gestirlo.

In genere, esistono quattro tipi di persone che prendono ostaggi:

- malviventi professionisti che prendono ostaggi quando una rapina falisce;
- persone che soffrono di disturbi mentali;
- terroristi;
- persone coinvolte in disturbi domestici o familiari.

Sebbene un incidente possa coinvolgere un singolo ostaggio o un intero aereo pieno di persone così trattenute, le tattiche del negoziato sono sostanzialmente le stesse. L'addestramento di un negoziatore dà enfasi alla pazienza, la tranquillità, la capacità di anticipare sviluppi e notare cambiamenti nella situazione, e l'abilità di rimanere in controllo dei negoziati.

Le regole d'arte sono:

- cercare di evitare il coinvolgimento nei negoziati di terzi (cioè, usare un negoziatore soltanto, preferibilmente senza sostituzioni a mezzo percorso);

- mai provare di imbarazzare o far vergognare l'individuo che ha preso gli ostaggi;

- fare sempre domande aperte e prive di aria di giudizio;

- mai cedere alle domande o riconoscere gli ultimatum;

- cercare di non litigare con il soggetto, essere cortese e lasciarlo dire il suo;

- cercare di interpretare la situazione e di scoprire che cosa la risolverebbe.

Il tipico negoziato per liberare ostaggi dura tra 8 e 12 ore. Però, il periodo più critico è quello dei primi 45 minuti, nei quali è essenziale costruire un rapporto con la persona che ha preso gli ostaggi.

Per concludere bene la situazione bisogna gestire bene il coinvolgimento dei mass media, soprattutto le stazioni radio. L'individuo che trattiene gli ostaggi potrebbe avere accesso ad una radio, e le notizie che ascolta potrebbero influenzare negativamente il percorso dei negoziati, soprattutto se egli diventa arrabbiato. Un buon negoziatore cerca sempre di spegnere la micia della rabbia per arrivare alla liberazione degli ostaggi senza violenza.

Tuttavia, non è mai facile decidere quando è necessario cessare i negoziati e mandare dentro le teste di cuoio....!

La formazione in materia di protezione civile: tendenze attuali

2008-04-29T12:45:00.000-07:00

Negli anni recenti c'è stato un notevole aumento nel numero di istituzioni nel mondo che hanno promosso corsi di formazione per operatori di protezione civile. Finalmente si sta affrontando con serietà il problema di come produrre un sufficiente numero di coordinatori di emergenza e competenti pianificatori del disastro.

Nel mondo diverse Università ed altre istituzioni hanno istituito corsi di diploma, lauree o corsi post-laurea in questo settore. Come significativi esempi, la George Washington University negli Stati Uniti e l'Università di Coventry in Inghilterra hanno lauree nella gestione delle emergenze. L'Università della California a Berkeley ha una laurea breve di disaster management, e l'Università di Wisconsin dispone di una gamma diversificata di corsi a distanza. Nuovi corsi sono spèesso presenti in Internet, con accesso illimitato oppure riservato agli studenti formalmente iscritti.

Per quanto riguarda la formazione di operatori della protezione civile, gli americani, gli australiani e i canadesi sono i più avanzati; tuttavia, il settore sta prendendo campo rapidamente in India e in varie nazioni dei Caraibi. Fra i vari enti attivi nel settore si può citare la Emergency Management Australia (http://www.ema.gov.au/), la Australian National University (www.anu.edu.au) e la Simon Fraser University of British Columbia (hoshi.cic.sfu.ca/epix/), le quali sono pionieri nell'uso innovativo della World Wide Web per l'esposizione di materiale didattico inerente la protezione civile.

Negli Stati Uniti la Federal Emergency Management Agency (FEMA) ha creato un ufficio per incoraggiare ogni Stato ad avere almeno una università che offre qualche tipo di formazione sulla gestione delle emergenze e sulla pianificazione del disastro (i dati su quest'iniziativa sono disponibili in rete al seguente indirizzo: www.fema.gov/emi/). Inoltre, un aggiornamento settimanale viene rilasciato dalla FEMA (vedi mail.speccomm.com:81/guest/RemoteListSummary/HigherEd o manda un messaggio ad asebring@emforum.org).

La FEMA offre un supporto per lo sviluppo di corsi e incoraggia la standardizzazione del materiale offerto da altre istituzioni. A questo scopo, la Emergency Management Institute della FEMA ha sviluppato un iter istruzionale che consiste di 25 corsi che saranno, o sono già, liberamente scaricabili da Internet (vedi www.fema.gov/emi/). Ognuno di questi offre un programma dettagliato per un corso di 40-50 ore, accompagnato da bibliografie e esercizi da fare. I corsi affrontono temi come la sociologia dei disastri, la gestione delle emergenze nel settore del turismo, e l'intervento specialistico per gestire gli incidenti collegati con il rilascio di materiali tossici.

Tuttavia, nonostante questi aspetti positivi, non esiste un accordo generale sul contenuto di un corso per la formazione di disaster manager. Non c'è, inoltre, uno standard di tipo ISO che specifica i livelli e i requisiti dei corsi. Non c'è neanche una posizione concorde su chi dovrebbe essere addestrato, a quale livello e per quale scopo. Questa mancanza di accordo è particolarmente problematica, dato che essa pone limiti sulla condivisione dell'informazione a livello internazionale, o persino tra le rilevanti organizzazioni. Essa probabilmente riflette in parte l'immaturità del campo della protezione civile, gran parte della quale risale in termini operativi da non prima della fine della Guerra fredda (cioè, da dopo il 1989).

Malgrado la mancanza di omogeneità nella qualità e nel contenuto dei programmi di formazione che ci sono in varie parti del mondo, c'è abbastanza consenso per creare un prototipo di programma standardizzato in modo tale da garantire una sufficiente copertura a chi deve essere addestrato per gestire le emergenze in prima persona. In altre parole, la figura del 'Disaster Manager' (DiMA) ha acquisito un profilo distinto.

A titolo di esempio, un tipico programma di 3 anni potrebbe consistere in 4 parti, rispettivamente: (a) l'istruzione accademica di base nelle apposite scienze; (b) l'addestramento specifico nelle tecniche di management e nelle caratteristiche delle emergenze; (c) una tesi di ricerca (ad esempio sulla riduzione della vulnerabilità o su specifici tipi di intervento d'emergenza); e infine (d) un periodo di tirocinio pratico nel campo.

A parte l'insegnamento degli aspetti pratici, è essenziale offrire ai partecipanti un senso più largo delle culture in cui nascono e vengono affrontate le situazioni di emergenza, ed anche un quadro d'insieme delle tendenze generali della pericolosità dell'ambiente umano, della sua vulnerabilità alle calamità e della gestione delle risultanti emergenze. È necessario incoraggiare gli allievi a cercare informazioni oltre i confini del proprio ambiente di studio e di vita: per questo è essenziale un grado di familiarità con l'inglese, e perciò questa lingua dovrebbe essere insegnata nell'ambito della formazione per la protezione civile. Per il resto, l'accesso ad Internet ha reso relativamente facile la ricerca di informazione, sebbene sia necessario saper guidare il processo.

La formazione dovrebbe ovviamente prendere in considerazione i nuovi sviluppi nella pianificazione e nella gestione dell'emergenza. Entrambi questi settori hanno subito una rivoluzione nell'impiego dell'informatica. Nel primo, questa ha dato luogo all'automatizzazione della cartografia del rischio, della vulnerabilità e nella risposta all'emergenza tramite sistemi di informazione georeferenziata. Nel secondo, si ha l'impiego di sistemi computerizzati di supporto per le decisioni di emergenza. Questi sviluppi sono così importanti e così indicativi delle tendenze future che i corsi di formazione dovrebbero includere dei moduli di addestramento nell'apposito uso del computer e del GIS, dato che entrambi saranno essenziali al disaster manager del futuro.

È difficile accedere alle risorse didattiche in questo settore, le quali sono parecchio disperse. Molte delle più utili pubblicazioni sulle emergenze fanno parte della cosidetta "letteratura grigia", la quale è difficile da ottenere ed è disponibile soltanto in certi luoghi e certi periodi. La buona formazione richiede un supporto di risorse bibliografiche e informative difficile da mettere insieme, dato che molte di queste non sono immediatamente reperibili nelle biblioteche di istituti e dipartimenti universitari. Si può comunque potenziare quello che si può raccogliere con un percorso guidato tra la straordinaria ricchezza di siti Internet che trattano della protezione civile. A questo proposito, un sito riassuntivo americano (ltpwww.gsfc.nasa.gov/ndrd/disaster/) offre accesso a ben 652 altri siti della World Wide Web che trattano della gestione delle emergenze.

Per di più, le risorse rese disponibili agli studenti di un corso di protezione civile possono essere potenziate mediante l'allestimento un sito della World Wide Web dedicato al corso che espone materiale bibliografico, fotografico, e didattico, più i programmi e alcuni esercizi.

Da tutte queste riflessioni diventa chiaro che il futuro della formazione risiede nell'integrazione dei metodi didattici tradizionali con le cosiddette "reti asincrone di apprendimento", ovvero la formazione a distanza a base di Internet e altre reti di comunicazione.

Un buon corso di formazione per disaster manager dovrebbe sviluppare le seguenti competenze:

(a) una conoscenza della legislazione nazionale e regionale in materia di protezione civile e del mantenimento della sicurezza ambientale e del lavoro;

(b) competenza nella lingua inglese per acquisire informazioni da fonti internazionali e per comunicare con persone ed enti all'estero o provenienti dall'estero;

(c) la capacità di ricercare appositi argomenti e di sviluppare piani di emergenza;

(d) l'abilità di usare mezzi informatizzati per ricercare informazione, preparare documenti, comunicare a distanza, creare e leggere carte geografiche, offrire un supporto alle decisioni, e gestire i rapporti con persone esterne alla protezione civile;

(e) l'abilità di gestire rapporti con i mass media e il pubblico generale, soprattutto durante i tempi di emergenza;

(f) la capacità manageriale e l'abilità di gestire rapporti interpersonali, comprese l'abilità basilare di comunicare con efficacia;

(g) l'abilità di pianificare e la conoscenza delle tecniche della pianificazione di emergenza;

(h) la capacità di capire e interpretare le informazioni geologiche, scientifiche, ingegneristiche e architettoniche legate ai disastri.

Da questi punti risulta chiaro che la formazione di operatori della protezione civile richiede un approccio alla materia di tipo 'orizzontale', non 'verticale'. A questo proposito, la divisione tradizionale del mondo accademico in discipline mutualmente esclusive costituisce una barriera allo sviluppo dei corsi di disaster manager, i quali necessitano di una sintesi di discrete quantità di informazioni che possano provenire fino da 30 diverse discipline e campi accademici. Probabilmente la risposta a questo problema risiede, non nell'organizzazione interdisciplinare, ma in un approccio nondisciplinare, in modo tale da sconfiggere definitivamente i confini tra le discipline accademiche, i quali dimostrano quanto la tradizionale organizzazione delle scienze è stata superata e come non va d'accordo con i veri bisogni moderni. Il problema, non la disciplina, dovrebbe definire la metodologia dell'insegnamento e la scelta del materiale da includere nel programma didattico. Questo richiederà la presenza di insegnanti capaci di adattare la loro conoscenza così da varcare i confini delle varie discipline.

In fin dei conti, il disaster manager deve essere formato in modo tale da poter riconoscere e risolvere efficientemente i problemi di natura urgente e strettamente pratica. Quindi, i corsi devono essere fortemente orientati verso la definizione dei più importanti dilemmi operativi, e devono offrire i giusti mezzi per risolvere le difficili situazioni che gli allievi dovranno affrontare durante il lavoro. Le idee teoriche possono essere particolarmente utili a questo livello, dato che in mezzo al caos del disastro la teoria, appositamente selezionata, fungerà come una specie di 'carta stradale' per orientare il disaster manager. A scala mondiale, mezzo secolo di scoperte nelle scienze sociali e applicate ha fornito una base solida per poter insegnare gli elementi del management, della presa delle decisioni in base a criteri tecnici, e dell'abilità di riconoscere i vari aspetti della pericolosità.

Dato che si tratta di proteggere l'intera popolazione contro gli impatti dei disastri, c'è bisogno di addestrare bene un grande numero di disaster manager. I posti di lavoro, attualmente non numerosi, arriveranno prima o poi per i laureati in questo campo, dato che ogni nuovo disastro che affligge il paese susciterà una domanda pressante di un ambiente più sicuro e una protezione civile gestita con sempre maggior professionalità. Con probabilità, anche la situazione legislativa verrà adeguata in modo che solo gli aspiranti con appositi titoli professionali potranno pianificare e gestire le emergenze. Sin da ora è comunque essenziale prepararsi per queste nuove occasioni tramite l'allestimento di corsi di formazione di natura flessibile seppur rigorosa.

Lo stress post traumatico

2008-04-29T12:30:00.001-07:00

In reali situazioni di emergenza e disastro il disordine dello stress post-traumatico (DSPT) è complicato tale da richiedere la presa di decisioni difficili e talvolta agonizzanti, in molti casi senza il tempo e l'informazione necessari per illuminare la gamma di possibili soluzioni. Quindi, la mancanza di una singola risposta 'da manuale' al problema è poco sorprendente. Ma dato che il DSPT è un fenomeno ben conosciuto e largamente ricercato, ormai le soluzioni non mancano.

Come accennava la dott.ssa Ricciardi, alcuni studiosi considerano il DSPT una patologia legata ad errori di programmazione del cervello umano rispetto alle rapide reazioni al pericolo del tipo che nel lontano passato garantiva la sopravvivenza e l'evoluzione della nostra specie.[1] Per altri, invece, è un problema di sintomi psicologici e somatici.[2] Ma mentre alcune reazioni di avversione, ad esempio il panico, furono studiate a partire degli anni 1930, ci è voluto un altro mezzo secolo per arrivare alla precisa definizione del DSPT. Abbiamo, quindi, solo 20 anni di conoscenza scientifica del problema, sebbene siano anni di studio molto intenso. Ancora meno è il periodo di indagini sullo stress dell'incidente critico (SIC), la reazione psicologica di vittime e soccorritori ad eventi di impatto brusco, traumatico e disastroso, il quale costituisce il cuore del problema in discussione.

Dato che le maggiori definizioni elencano ben 17 sintomi, raggruppati in 3 categorie, il DSPT può essere considerato un fenomeno di definizione molto larga.[3] Altrettanto è la gamma di soggetti coinvolti, che comprende vittime primarie (se toccate direttamente dal disastro) e secondarie (se esse denunciano effetti indiretti, come il lutto), lavoratori di emergenza (soccorritori, personale sanitario, disaster manager, ecc.), e professionisti della salute mentale, i quali possono crollare sotto l'effetto di lavorare intensamente con i problemi dei membri delle altre categorie.

Malgrado l'esistenza di alcune centinaia di pubblicazioni sul fenomeno, le stime dell'incidenza del DSPT sono tuttora vaghe: nella spanna della vita delle persone coinvolte, esso può incidere con l'1-25% della popolazione generale, il 20-40% dei combattenti feriti in guerra, il 10-30% delle vittime dei disastri di impatto più brusco, profondo e inatteso, e forse il 10-25%, all'incirca, dei soccorritori di prima linea.

I ricercatori hanno studiato il DSPT sia dal punto di vista clinico che da quello applicativo.[4] Essi hanno:

- studiato le condizioni ambientali e sociali che danno luogo al fenomeno,
- investigato i processi psicologici che lo generano,
- codificato le reazioni psicologiche alle situazioni di stress esagerato,
- raccolto informazioni riguardo l=incidenza del fenomeno sul campo, e
- formulato soluzioni nonché testato la loro efficacia.

Dato che i compiti difficili, pericolosi e traumatizzanti devono comunque essere eseguiti, è molto improbabile che il DSPT possa essere eliminato completamente. Ciò nonostante, la ricerca ci offre una serie di strategie per aiutare a ridurre, evitare o curare il fenomeno. La chiave alla sua gestione è una combinazione di:

- accumulare e disporre risorse in modo tale da ridurre l'incidenza da DPTS tra il personale di emergenza,
- essere sensibile al problema e elaborare piani atti ad affrontarlo prima, durante e dopo i disastri e gli incidenti, e
- sviluppare una leadership all'altezza psicologica della situazione, nella quale il comportamento del leader diventa un buon modello per i suoi seguaci.

Prima del disastro i lavoratori di emergenza possono essere preparati, tramite i corsi di formazione e addestramento che affrontano il problema in modo esplicito, psicologicamente per le situazioni che diano luogo al DSPT. In uno degli studi originali del problema, nell'ambito di un'investigazione post-disastro della tromba d'aria che devasto la città di Worcester, Massachusetts nel lontano 1953, lo psicologo Anthony Wallace trovò che molti soccorritori evitarono il trauma mentale aderendo fortemente ai loro lavori di medici, pompieri, ricercatori di superstiti, ecc.[5] L'abilità di usare il proprio ruolo professionale come scudo contro l'urto psicologico del disastro, cioè di mantenere il distacco necessario per proteggere la propria psiche, può essere potenziata tramite alcune iniziative di formazione specificate nei manuali.[6]

Durante un incidente critico o un disastro, il DSPT può essere limitato utilizzando alcune strategie di pianificazione e gestione, come le seguenti:

- limitare il tempo che i soccorritori trascorrono in ambienti pericolosi o traumatizzanti utilizzando le squadre a rotazione, aumentando la frequenza o la durata delle soste di riposo, prendendo misure per ridurre la stanchezza dei lavoratori, e dividendo le responsabilità tra più persone,

- creare aree primarie e secondarie di ammassamento dei soccorritori e roteando le squadre per brevi periodi tra queste e il sito dell'incidente (ove possibile, le aree di ammassamento dovranno essere attrezzate con posti di ristoro e di assistenza medica per gli stessi soccorritori),

- creare sistemi di gemellaggio o di sorveglianza mutua tra paia di soccorritori, e

- prendere la decisione di ritirare quei soccorritori che mostrano segni di eccessiva stanchezza, stress o disturbo emozionale.

Ormai, le strategie utilizzate per trattare il DSPT e il SIC sono ben sviluppate (vedi nota 6). Esse possono essere divise tra due principali categorie: metodi che socializzano il fenomeno o lo esternano in modo costruttivo, e quelli legati alle tecniche di cura individuale. I primi comprendono le riunioni di debriefing e le cerimonie di commemorazione degli eventi, mentre i secondi riferiscono a terapie psichiatriche, assistenze sociali e cure mediche.

In sintesi, il mondo della protezione civile deve affrontare il problema del DSPT con più serietà. Servono più campagne di informazione, formazione e addestramento. Esistono varie soluzioni al problema, ma la strategia più adatta dipende da circostanze di taglio locale e particolare. Ciò nondimeno, tali circostanze dovrebbero essere previste negli scenari di base che formano la base della buona pianificazione di emergenza e quindi il problema del DSPT dovrebbe essere affrontato già nella stesura del piano. Infatti, un piano che non salvaguarda la salute mentale del personale di emergenza è da considerare incompleto.

Note

[1]. Silove, D. 1998. Psychiatry 61(2): 181-190.

[2]. Taylor, S. et alii 1998. Journal of Abnormal Psychology 107(1): 154-160.

[3]. American Psychiatric Association 1994. Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM-IV). American Psychiatric Association, Washington, DC.

[4]. Van der Kolk, B.A. et alii 1996. Traumatic Stress: the Effects of Overwhelming Experience on Mind, Body and Society. Guilford Press, New York; Fullerton, C.S. e R.J. Ursano 1997. Post Traumatic Stress Disorder: Acute and Long-Term Responses to Trauma and Disaster. American Psychiatric Press, Washington, DC.

[5]. Wallace, A.F.C., 1956. Human Behavior During Extreme Situations. National Academy of Sciences, Washington, DC.

[6]. Meichenbaum, D. 1994. On Treating Post-Traumatic Stress Disorder: A Handbook and Practice Manual for Therapy. John Wiley, New York.

Come stanno le cose in protezione civile

2008-04-29T12:23:00.001-07:00

In Kashmir nel 2005 10.000 scuole sono state distrutte dal sisma, 17.000 bambini e ragazzi sono morti sotto le macerie ed altri 30.000 bambini hanno perso le proprie scuole. Mentre è assai improbabile che si manifesti una situazione del genere in Italia, il terremoto del Kashmir ha stimolato, non soltanto il fiume della solidarietà italiana, ma anche un aumento del senso di paura riguardo la vulnerabilità sismica delle scuole italiane, specialmente nell'ottica del crollo della scuola di San Giuliano di Puglia. In Italia, circa 6,6 milioni di bambini e ragazzi frequentano 60.000 scuole. Molti degli edifici sono ubicati in zone sismiche e i fondi per renderli tutti resistenti al sisma sono insufficienti. Questa situazione costituisce un dilemma difficile dal punto di essere angosciante rispetto a quali scuole scegliere per l'adeguamento sismico urgente e quali non includere nei programmi. C'è, inoltre, una mancanza di dibattito pubblico, probabilmente per paura delle conseguenze quando i genitori si rendono conto che i loro figli frequentano scuole che non sono state adeguate al rischio.

Quest'anno alcuni studiosi e professionisti hanno fondato un gruppo internazionale intitolato COGSS - Coalition for Global School Safety (Coalizione Globale per la Sicurezza delle Scuole). L'iniziativa parte dal principio che i bambini e i ragazzi abbiano un diritto morale, non soltanto a ricevere un'educazione scolastica, ma ad averla in condizioni di sicurezza. COGSS lotterà per convincere i governi di tutti i paesi del mondo a rispettare questo principio. Il suo sito web, di taglio multinazionale e multilingue, è sotto costruzione a www.interragate.info/cogss/index.html.

L'obiettivo di COGSS è di fornire gli strumenti per approfitare dalle esperienze positive e dai best practice dovunque che si riesca ad identificare qualcosa che vale la pena condividere. Nella protezione civile non seguiamo questa linea quanto potremmo. Ad esempio, uno dei documenti più interessanti e di maggiore rilievo pubblicato durante quest'anno è il rapporto sulle bombe londinesi del 7 luglio 2005 compilato da una commissione di deputati della London Assembly, il "parlamento" della città di Londra (vedi www.london.gov.uk/assembly/reports/general.jsp). Gli autori di questo rapporto non hanno soltanto ricostruito in parole la dinamica di quella tremenda giornata e della risposta di emergenza agli eventi, ma hanno anche raccolto i punti di vista di una larga gamma di esponenti della protezione civile, di vittime e superstiti dei quattro oltraggi terroristici, di londinesi qualunque, e di molti altri soggetti.

Alcune della conclusioni del rapporto sono ben conosciute da tempo, ad esempio sul bisogno di migliorare la cooperazione in situazioni di emergenza tra organizzazioni che normalmente non lavorano insieme, o per lo meno non collaborano nello stesso modo in assenza di una crisi. Altre conclusioni dovrebbero essere ripetute più spesso, ad esempio sul bisogno di rinforzare i canali di comunicazione durante le grandi emergenze. Le reti di telefonia cellulare possono entrare in avaria (a Londra hanno subito raggiunto la saturazione), le frequenze radio potrebbero essere incompatibili, e le radio potrebbero non funzionare in ambienti sotterranei o elevati. Ma la Commissione ha trovato che i più pressanti problemi di comunicazione erano quelli riguardo la presa e la diffusione delle decisioni. E' necessario dare enfasi al fatto che in uno stato di emergenza bisogna dare ordini chiari ed espliciti alle persone giuste al momento giusto, bisogna condividere le decisioni tra le organizzazioni partecipanti, e bisogna informare i protagonisti della protezione civile di che cosa fanno, e che cosa non fanno, gli altri protagonisti delle operazioni di emergenza.

La conclusione più interessante della Commissione dell'Assemblea Londinese è che la protezione civile ha bisogna di uno sostanzioso riorientamento. Finora si è occupato preferenzialmente dell'allestimento e del perfezionamento di organizzazioni, procedure e protocolli, un orientamento che perviene naturalmente dal bisogno di creare un sistema in grado di funzionare. Comunque, adesso il sistema dovrebbe dare maggiore ascolto ai beneficiari del suo lavoro: alle vittime, ai superstiti ed ai cittadini coinvolti negli incidenti e a tutti le persone che hanno bisogno di aiuto nelle situazioni di crisi. Il servizio dovrebbe essere organizzato dal punto di vista dei loro bisogni, non soltanto per facilitare le organizzazioni ed i sistemi di riferimento del settore.

Questa importante osservazione sottolinea i benefici guadagnati quando si condivide nell'arena internazionale le esperienze della protezione civile. Dobbiamo aumentare e facilitare questa condivisione a tutti i livelli.

In Italia il moderno sistema di protezione civile, eccelente in molti sensi, non è stato ancora messo alla prova da un grande disastro, per fortuna perché chi vorrebbe che avvenisse un evento del genere? Come andrà nel prossimo grande evento? Quali lezioni verranno imparate? Quante lezioni possiamo anticipare ed imparare adesso, tale da non ripetere i soliti errori nel futuro? Sappiamo tutti che preparare per le emergenze non è un processo liscio e lineare. Come nella guerra, ci sono lunghi intervalli di attesa interrotti da brevi periodi di attività frenetica. Ma i periodi di attesa possono essere dedicati alla preparazione, alla formazione e all'addestramento.

In diverse regioni d'Italia si sta creando standard di formazione in materia di protezione civile. In Lombardia, ad esempio, lo Standard regionale per la formazione del personale di emergenza, di larga applicazione, costituisce un passo avanti molto positivo ed è frutto della paziente preparazione "in tempi di pace". Una perizia condotta dall'ANCITEL Lombardia, l'ente di ricerca dell'Associazione dei Comuni, ha rivelato lo svolgimento nella regione di quasi 600 corsi di protezione civile. Mentre un numero così grande rappresenta un segno molto incoraggiante, bisogna imporre un grado di ordine sul contenuto, sulla durata e sulla qualità dei programmi formativi offerti, e questo sarà l'obiettivo dello standard. Mi meraviglia sempre che, mentre la chirurgia al cervello giustamente non può essere praticata da persone prive degli appositi titoli, nel mondo moderno le situazioni di infortunio di massa possono essere gestite da persone senza formazione e sproviste di titoli. Davvero il processo di trasformare la gestione delle emergenze in una professione è lento ed arduo. Essa richiede una costante simbiosi tra il fabbisogno dei corsisti di formazione, i corsi che vengono offerti, i titoli e le qualificazioni che risultano, e il ricognoscimento ufficiale del risultato.

I delegati ad un recente convegno a Roma hanno notato l'esistenza di una spiccata differenza tra "lezioni identificate" e "lezioni imparate". In altre parole, non è sufficiente condurre un debriefing e elencare le cose che hanno bisogno di attenzione prima del prossimo disastro. Ci deve essere un chiaro processo di assorbimento delle lezioni e di svolgimento di azioni in base a ciò che indicano.

E' sorso in questi giorni l'imperativo ad imparare le lezioni di eventi recenti, come l'uragano, Katrina, che ha colpito New Orleans e gli stati del Golfo del Messico alla fine dell'estate 2005. Nello stesso convegno di Roma l'ex-direttore della US Federal Emergency Management Agency (FEMA) ha riflettuto sulle lezioni di Katrina, un evento che l'illustre Professor Quarantelli dell'Università di Delaware ha definito "il peggiore caso di gestione di un'emergenza che ho mai visto in 65 anni di studio dei disastri". A causa di una concentrazione eccessiva sulla preparazione contro il terrorismo, il Governo Federale statunitense ha in effetti "disimparato" le lezioni del disastro naturale. Facciamo in modo che gli stessi errori non vengano commessi in Europa!

Malgrado questo, non bisogna sottostimare l'importanza delle preparazioni per gli oltraggi terroristici. Una vecchia maledizione cinese dice "che tu viva in tempi interessanti". Il filosofo antico fu convinto che una vita priva di eventi sarebbe più felice di una vita affollata di sensazioni assai forti. Intanto, i tempi moderni sono "interessanti" nel senso cinese. In questo momento è chiaro che la geopolitica abbia reso il mondo più pericoloso anziché più sicuro. Come risultato siamo tutti a rischio. Il sito web dello US National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism (www.mipt.org) dimostra che gli oltraggi terroristici stanno diventando progressivamente più comuni e più estesi nel mondo. Il sito dimostra anche un'inquietante tendenza del numero di incidenti di crescere. Inoltre, il terrorismo non è soltanto un problema delle aree metropolitane. Dobbiamo affrontare il difficile compito di far sì in modo che la minaccia del terrorismo non sia né esaggerata ne sottostimata, e di fare così a tutti i livelli fino a quello delle unità operative e geografiche più piccole. La stessa cosa è vera rispetto al rischio di una pandemia di aviaria. Una cosa del genere è molto più di una minaccia alla salute: essa potrebbe, ad esempio, causare il colasso dei servizi essenziali a causa dell'assenteismo del personale. Infatti, in Francia l'aviaria viene considerata il pericolo nazionale più grave in assoluto, malgrado i rischi costituiti da eventi meteorologici e idrologici, incidenti nucleari e una larga diffusione di tensioni sociali.

Finora queste riflessioni sono stati un po' troppo nere e minacciose, ma bisogna sempre rendere omaggio al lato positivo. Il sistema italiano di protezione civile può essere ancora da completare (la stessa cosa è vera in tutti i paesi del mondo), ma esso sta vivendo un periodo di rapidissima evoluzione ed è già al punto di poter servire come esempio e ispirazione per il resto dell'Europa: nella mia opinione non esiste un sistema con lineamenti migliori. Recentemente ho avuto il piacere di partecipare nell'inaugurazione del nuovo centro operativo del comune di Signa in Provincia di Firenze. Alla cerimonia sono stato colpito da quanto la protezione civile in Italia è diventata una grande famiglia, con un forte senso di obiettivi condivisi e di mutuo rispetto. In questo momento il paese, e infatti il continente, non si rende conto di quanto abbia bisogno di questa famiglia, ma un giorno sarà consapevole, e molte persone apprezzeranno la sua forza e il senso crescente di preparazione e professionalità. Buon lavoro a tutti i protagonisti della protezione civile italiana!

Per una scuola più sicura: la pianificazione dell'evacuazione

2008-04-29T12:09:00.000-07:00

Nel 1933 un terremoto causò severi danni a dozzine di edifici scolastici nelle vicinanze di Long Beach, California. Fortunatamente, il sisma accadde quando le scuole non erano in uso, ma se fossero state occupate avremmo avuto una grande perdita di vite umane. La protesta che seguì a quest'evento indusse lo Stato della California ad adottare alcune delle prime norme di costruzione antisismica (la famosa Field Act del 1934). Tuttavia, il problema persiste altrove: uno studio, compiuto nel 1995, del rischio sismico nell'area metropolitana di Boston, Massachusetts, ha indicato gli edifici scolastici tra le strutture sismicamente più vulnerabili, soprattutto per il fatto che essi normalmente contengono un gran numero di persone.

Nel 1966, 116 bambini morirono e 29 furono feriti ad Aberfan, un piccolo paese di minatori nel Galles meridionale. Erano alunni di due scuole, le quali furono parzialmente distrutte da una colata di fango che avvenne alle 9 e 15 di mattina di un giorno feriale e li travolse nelle sale di assemblea.

Nel 1986 a San Salvador in America latina alcuni bambini furono schiacciati sotto i banchi nel crollo della loro scuola durante un forte sisma. Ancora, nel 1995 un terremoto che colpì il Cairo provocò decine di morti tra gli alunni delle scuole quando questi cercarono di scappare fuori in condizioni di estremo pericolo, panico e caos prima della fine dello scuotimento. Tutte queste tragedie avrebbero potuto essere evitate con una pianificazione migliore e una più accurata gestione dell'emergenza.

Qualsiasi sia il tipo di pericolo che prevale nell'area locale, le scuole richiedono una protezione speciale, sia in termini di misure strutturali che per quanto riguarda la pianificazione atta a proteggere alunni e staff nel momento del disastro.

Le seguenti riflessioni derivano anche dall'aver partecipato ad un progetto che aveva come scopo il miglioramento della pianificazione dell'emergenza in cinque licei ubicati nelle montagne Berkshire del Massachusetts occidentale (USA). Quest'area è sottoposta ad un altissimo rischio di tromba d'aria, e anche a pericoli di terremoti, alluvioni, incendi, tempeste di ghiaccio, bufere di neve, e rilascio di materiali tossici. Il progetto ha rivelato che la pianificazione dell'emergenza nelle scuole è un problema ben più complesso di quel che si pensasse.

Se un'area è minacciata da pericoli ben conosciuti, particolare attenzione deve essere prestata all'allestimento di piani di evacuazione delle scuole. A breve termine l'evacuazione rimane il metodo non‑strutturale più efficace per assicurare l'incolumità degli alunni e dello staff. Per assicurare che essa funzioni e che non sia fonte di ulteriori problemi, non solo è necessario pianificarla accuratamente ma è fondamentale un programma di frequenti esercitazioni.

Sotto alcuni profili lo sviluppo di un piano di emergenza per una scuola è un microcosmo della pianificazione del disastro in senso più generale. Infatti, dove è possibile, il risultante piano dovrebbe essere integrato con i piani atti a coordinare l'emergenza al livello dell'intero comune o di un'altra area locale, soprattutto perché in un'emergenza è necessario che un supporto pervenga da fuori dei confini della scuola.

Il processo di pianificazione comincia con l'accertamento dei pericoli che minacciano la scuola e i suoi dintorni. Quest'informazione viene trasformata in uno scenario per descrivere l'impatto del fenomeno pericoloso e poi viene elaborato uno scenario della risposta all'emergenza progettata in modo tale da ridurre il suo impatto umano.

Se più di un tipo, o di una fonte, di pericolo minaccia l'area, potrebbe essere necessario l'allestimento di scenari multipli, i quali, comunque, avrebbero sicuramente molti elementi in comune. Ad esempio, potrebbe essere opportuno evacuare un edificio scolastico tramite un particolare percorso nel caso di un terremoto o un incendio ma per via di un'altro quando l'adiacente fiume minaccia allagamenti. Come nel caso della pianificazione di emergenza in genere, il piano dovrebbe affrontare non soltanto il rischio dominante ma tutti i pericoli significativi in modo da poter ottenere economie di scala.

Lo scenario di pericolosità dovrebbe indicare i possibili modi in cui si ipotizza che un disastro possa colpire la scuola, con riferimento anche ai rischi di impatto secondario, come un incendio che segue a un terremoto, oppure il crollo di una struttura danneggiata in precedenza da un sisma. Lo scenario di risposta dovrebbe prendere in considerazione la difficoltà del mantenimento della sicurezza durante l'intervento che segue immediatamente l'impatto. Ad esempio: avendo deciso di evacuare la scuola e raggruppare gli alunni in un spazio verde all'esterno, possono esistere dei rischi come essere folgorati da linee elettriche cadute o essere schiacciati dalla caduta di alberi? La via di uscita dall'edificio potrebbe essere cosparsa di frantumi di vetro o di macerie?

Valgono molto le più semplici precauzioni nelle aule e lungo i corridoi. Zaini, libri e indumenti dovrebbero essere depositati di regola contro i muri o in altri spazi riservati e non tra i banchi, dove essi potrebbero impedire l'evacuazione rapida. Delle frecce colorate aiuteranno a guidare i bambini all'uscita nel caso che essi siano disorientati o confusi dalla paura. Dove necessario, mobili, suppellettili e attrezzi dovrebbero essere fissati ai muri in modo tale da non cadere sulle persone e non bloccare le vie di uscita.

Uno scenario è una costruzione ipotetica di una probabile futura realtà e come tale non può essere verificato fino a che gli eventi che esso prefigura accadono veramente. Data questa incertezza, alcuni dilemmi seri possono sorgere nella costruzione dello scenario di risposta all'impatto. Ad esempio, la American Rescue Organization (http://www.amerrescue.org/), in base a numerose esperienze in passato, consiglia di non ripararsi sotto i banchi quando accade il terremoto, a meno che questi non siano molto solidi e resistenti. A livello mondiale, molti bambini sono stati schiacciati per la caduta di travi e muri sulle scrivanie sotto le quali hanno cercato di ripararsi dal terremoto. Ma quale altra soluzione esiste? La ARO consiglia di rannicchiarsi negli angoli tra il pavimento e il muro, dato che anche il crollo totale della struttura lascerebbe circa il 15% di spazi vuoti, che molto probabilmente sarebbero concentrati in quei punti. D'altra mano, il riparo dei bambini piccoli sotto le scrivanie evita che essi possano correre in giro e rischiare di ferirsi.

Bisogna prendere in considerazione il fatto che l'evacuazione di una scuola può richiedere due rifugi nel caso che non sia consigliabile rientrare l'edificio dopo l'impatto. Il primo di questi sarà probabilmente uno spazio verde, un campo sportivo o un posteggio di automobili dove i bambini e i loro insegnanti possano radunarsi per verificare le presenze. Nell'eventualità di un attesa che potrebbe essere lunga, questo spazio necessiterebbe di servizi igienici, quando è possibile fornirli.

Il secondo rifugio dovrebbe essere un luogo dove bambini possano essere trattenuti in sicurezza prima di essere consegnati ai loro genitori. È generalmente riconosciuto che il processo di evacuazione debba condurre gli evacuati in luoghi progressivamente più sicuri e non attraverso le aree di maggiore pericolo. Nel piano è quindi necessario controllare che i percorsi scelti per l'evacuazione non siano soggetti a pericoli e determinare quali siano i mezzi di trasporto o di movimento più sicuri (sarà rischioso, ad esempio, portare i bambini al rifugio negli scuolabus?). È anche essenziale assicurare un'adeguata separazione tra il percorso degli evacuati e quello dei veicoli di emergenza che arriveranno alla scuola (vedi i punti 6 e 11 nell'allegata tabella).

Il problema della custodia (in loco parentis) può essere particolarmente difficile se gli edifici della scuola vengono giudicati inagibili per la durata del periodo immediatamente dopo l'impatto. I bambini potrebbero avere bisogno di essere calmati, o almeno di essere tenuti in ordine. Essi avrebbero bisogno di protezione anche contro i rischi che rimangono dopo il primo impatto, di essere tenuti occupati e di essere continuamente rassicurati affinché non arrivino i propri genitori.

La Federal Emergency Management Agency statunitense consiglia di dare a ciascun allievo evacuato da una scuola un distintivo che riporta il suo nome, indirizzo e numeri telefonici, ed anche gli estremi della scuola, la classe che frequenta e l'insegnante responsabile. Tali distintivi sarebbero da preparare in anticipo e da distribuire dopo l'evacuazione.

È ovviamente essenziale che gli insegnanti portino con sé i registri di classe quando conducono i loro allievi fuori dalla scuola e che accertino le presenze una volta arrivati. Inoltre, i bambini non devono essere spediti a casa indiscriminatamente senza essere certi della presenza di un genitore o qualcuno che può accoglierli. In un recente terremoto in California è stato stimato che, di 12.000 bambini evacuati dalle scuole, ben 6.500 sarebbero stati possibilmente in pericolo se fossero stati spediti a casa senza gli appositi accertamenti.

La cooperazione dei genitori nel processo di pianificazione dell'emergenza è davvero preziosa. Per primo, i bambini dovrebbero essere rilasciati soltanto ai genitori o membri della famiglia che sono autorizzati a prenderli. Altre persone, come baby sitter, tate o collaboratrici domestiche, dovrebbero essere muniti di un'autorizzazione scritta e approvata dalle autorità scolastiche e verificate dagli insegnanti.

In secondo luogo, la piena partecipazione dei genitori nel piano di emergenza è l'unico modo per evitare il totale sovraccarico delle linee telefoniche della scuola e un massiccio ingorgo di traffico ai suoi ingressi: in un periodo critico come quello che segue all'impatto sarà necessario tenere sia le linee telefoniche che le vie di accesso libere per il traffico di emergenza. Quindi, nell'allestimento del piano, bisogna raccomandare ai genitori (per lettera) di non telefonare alla scuola e di non venire direttamente in macchina per la durata di determinati periodi se si ritiene che tali azioni potrebbero compromettere la gestione dell'emergenza (sperando che gli stessi genitori seguano le regole date).

Il piano di emergenza dovrebbe includere alcune procedure per tenere conto di quando, dove e a quale membro della sua famiglia ciascun bambino è stato rilasciato dopo l'evacuazione. Nel caso in cui è previsto un impatto, forse molto localizzato, che non sarà immediatamente riconoscibile fuori degli immediati pressi della scuola, sarà necessario contattare i genitori per telefono anche quando questo non può essere fatto dagli uffici della scuola. Quindi può essere necessario che la segretaria della scuola lasci l'edificio portando con sé un telefono cellulare e un elenco dei numeri telefonici dei genitori degli alunni evacuati. In qualsiasi caso il piano potrebbe coinvolgere alcuni genitori, che vivono o lavorano nelle vicinanze della scuola, come aiutanti per la durata dell'emergenza.

In tutte le scuole tranne quelle più piccole ci sarà una divisione dei ruoli durante l'emergenza. Il preside e gli insegnanti prenderanno, ovviamente, la responsabilità primaria per l'evacuazione, ma sarà molto importante che qualcuno sia competente in pronto soccorso. Probabilmente anche i conducenti degli scuolabus saranno da indicare come operatori essenziali.

Quando il disastro avviene, è molto probabile che vari lavoratori di emergenza, come poliziotti, vigili del fuoco, membri di equipaggi medici, o volontari della protezione civile, arriveranno in fretta alla scuola. Il piano dovrebbe specificare le forme di collaborazione tra lo staff della scuola e i professionisti pervenuti dall'esterno, ad esempio per controllare che nessun bambino sia rimasto dentro gli edifici evacuati, o per valutare i possibili danni strutturali. I piani di evacuazione della scuola dovrebbero essere depositati con le autorità locali di protezione civile e dovrebbero formare una parte integrale del progetto per gestire l'emergenza a livello locale.

I migliori piani di emergenza per le scuole richiedono un'adeguata motivazione da parte degli insegnanti. Questi devono essere incoraggiati a prendere sul serio la preparazione per l'emergenza e a giocare un ruolo positivo di comando sia nella pianificazione che nella seguente esercitazione. È necessario mettere in prova i piani di evacuazione ad intervalli regolari, magari una volta ogni tre mesi: negli intervalli tra un'esercitazione e la prossima le condizioni possono cambiare, possono arrivare nuovi alunni o insegnanti, e le procedure potrebbero essere dimenticate.

Secondo alcuni studi sociologici del comportamento di persone evacuate, durante l'emergenza esse fanno quello che sono state addestrate a fare, dato che manca il tempo e le informazioni necessarie per decidere razionalmente quale azione è meglio prendere. È perciò molto importante rinnovare l'addestramento regolarmente e rigorosamente. Un adeguato sostegno da parte degli insegnanti è la chiave a questo processo e al suo successo.

Nonostante la pianificazione dell'evacuazione per le scuole sia un processo piuttosto complesso, è estremamente importante e fondamentale, non soltanto per la sua capacità di salvare le vite di bambini e insegnanti, ma anche perché può avere un'effetto molto più grande di quello di una semplice procedura di emergenza. Nella costante battaglia per migliorare la sicurezza pubblica contro i disastri i bambini sono catalizzatori. Essi sono spesso più ricettivi alle idee nuove rispetto agli adulti e quindi sono un canale ideale per introdurre e portare alle loro famiglie i concetti di sicurezza e l'idea di partecipare nella protezione civile. Il buon esempio che la scuola offre può avere l'effetto di abituare le famiglie che i cittadini hanno un ruolo da giocare nella prevenzione del disastro.

L'argomento richiederebbe molto più spazio, tuttavia per il suo approfondimento ulteriori informazioni possono essere trovate nell'allegato elenco di pubblicazioni internazionali sulla prevenzione del disastro nelle scuole e sui bambini nelle emergenze: alcune di queste opere possono essere acquistate per via Internet, come indicato nell'elenco. Sull'argomento una risorsa molto utile è il sito web della U.S. Federal Emergency Management Agency (http://www.fema.gov/), il quale contiene, come elencato, diversi manuale di istruzione per valutare i rischi e organizzare la protezione civile nelle scuole. Infine, l'allegata tabella offre anche alcuni lineamenti procedurali per progettare l'evacuazione delle scuole. Sebbene l'intera procedura possa sembrare un "consiglio di perfezione", è da utilizzare come una serie di proposte di procedure da adattare o modificare secondo le condizioni e le possibilità locali.

Un mondo di profughi

2008-04-29T10:10:00.000-07:00

La guerra in Jugoslavia e la seguente crisi dei profughi in Albania e Macedonia hanno portato la comunità italiana di protezione civile in una nuova fase di operazioni, un avvenimento che fino a marzo del 1999 molti esponenti del campo non aspettavano, malgrado che la gestione dei profughi arrivati in Italia fosse divenuta un lavoro consueto per molti soccorritori. Nonostante le difficili condizioni dovute alle operazioni svolte all'estero, inoltre in un paese come l'Albania che non è ben dotato di infrastrutture e persino in posti non lontano dal fronte della guerra, l'emergenza è stata affrontata con serietà, professionalità e quella umanità per la quale gli italiani sono giustamente famosi. Per molti soccorritori, il lavoro in Albania ha rappresentato un'esperienza formativa, e la crisi del Kosovo è stata sicuramente un evento che ha esteso lo scopo e la gamma di attività della protezione civile italiana, nonché occasione per testare le sue strutture operative e la sua versatilità nelle crisi.

Chiaramente, nel mondo moderno la migrazione internazionale dei profughi non è una novità, dato che dal 1945 più di 150 guerre e molti disastri naturali hanno creato un gran numero di spostamenti dei popoli del mondo. Malgrado il lavoro delle diverse centinaia di organizzazioni umanitarie che lavorano con i profughi, a livello mondiale è molto difficile stimare il numero di persone che sono state cacciate dalle proprie terre e case. Se si includono, non soltanto i profughi internazionali, ma anche i gruppi di persone perseguitati ma che non hanno varcato un confine nazionale (i cosiddetti internally displaced persons, IDP), la cifra globale potrebbe arrivare ad oltre 20 milioni di persone.

Un profugo è una persona che, per motivi politici, religiosi, etnici o altro, è stato costretto con minacce o violenza fisica a lasciare la propria terra di appartenenza. Negli ultimi 50 anni il problema è cresciuto molto, ma purtroppo la legislazione internazionale che offre una definizione legale del termine 'profugo' e le regole per la tutela del medesimo non è evoluta quanto il problema.

La Convenzione Relativa allo Stato dei Profughi fu adottata dall'ONU nel 1951 ed è ancora in vigore, sebbene modificata da un Protocollo del 1967 e chiarita da una Dichiarazione sull'Asilo Territoriale del 1967 e una Dichiarazione sui Diritti Umani dei rifugiati che l'Assemblea Generale dell'ONU ha adottato nel 1985. La Convenzione del 1951 si riferisce esclusivamente a persone diventate profughi in seguito alla Seconda Guerra Mondiale. Solo 16 anni dopo, quando il Protocollo sui profughi fa adottato, fu estesa la definizione a tutte le vittime della persecuzione che hanno varcato i confini della propria patria.

La formula di tutela dei diritti umani che risulta da questi strumenti non è particolarmente adatta alle condizioni del profugo moderno: essa fu elaborata per tutelare piccoli gruppi di persone perseguitate per essere dissidenti (storicamente, queste sono state per lo meno membri relativamente benestanti della borghesia dei propri paesi). Invece la legislazione non è ben formulata per tutelare grandi numeri di persone fuggite dalla cosiddetta Apulizia etnica@, un fatto piuttosto singolare dato che tali atrocità non sono per niente nuove nella storia del mondo (alcuni autori considerano persino la conquista del West americano e dell'America Latina dei fenomeni analoghi alle 'pulizie etniche' dei nostri giorni).

Per di più, la definizione legale di un profugo non è applicabile alle Internally displaced persons che sono state costrette a fuggire dalle proprie case ma che non hanno varcato il confine di stato. Eppure tante di queste sono profughi nel pieno senso della parola, soprattutto dove una guerra ha causato la frammentazione di una nazione in una serie di territori separati. Inoltre, la definizione esclude le vittime di carestia, di disastro naturale e di gravi privazioni economiche, anche se in realtà ciascuno di questi fattori può essere un motivo pressante per lasciare la propria casa al pari, ad esempio, della persecuzione religiosa.

Le varie convenzioni, protocolli e dichiarazioni non chiariscono come si deve definire la 'paura di essere perseguitato', la quale è la motivazione più riconosciuta per concedere lo stato di profugo a chi non vuole tornare in patria. Non ci sono neanche provvedimenti speciali per le vittime delle guerre, le quali ormai costituiscono la maggior parte dei profughi esistenti nel mondo. Mentre le Dichiarazioni sui diritti umani elaborate dall'ONU specificano chiaramente quali sono i diritti fondamentali di tutti gli esseri umani (la Dichiarazione del 1948) e di persone che si trovano fuori del paese di origine o di nazionalità (la Dichiarazione del 1985), questi accordi non hanno lo stato di leggi e non possono essere imposte legalmente con la forza.

Malgrado queste inadeguatezze, la tutela dei profughi ha subito una notevole evoluzione negli ultimi decenni. Il principale ente di coordinamento, l'Alta Commissione per i Profughi dell'ONU (United Nations High Commission for Refugees, UNHCR) non fornisce aiuto direttamente alle popolazioni tutelate ma invece solecita e coordina l'assistenza proveniente da terzi e, ovunque possibile, negozia una soluzione al problema dei profughi. L'obiettivo principale è di organizzare il rimpatrio volontario dei profughi al luogo di origine in condizioni di pace e di adeguata sicurezza. Se questi requisiti non possono essere garantiti, la UNHCR cerca di insediare i profughi nel paese di arrivo oppure in una terza nazione che è disposta ad ospitarli.

Con il passare degli anni i paesi dell'occidente sono diventati sempre meno disposti ad accettare nuovi profughi sul proprio territorio e preferiscono donare denaro o materiali che possono contribuire a rimpatriare i profughi o ad insediarli altrove. L'Alta Commissione dell'ONU ha avuto un notevole successo nella sistemazione dei profughi, ma, ciò nonostante, può lavorare in un particolare paese soltanto se ha il pieno e esplicito permesso del governo nazionale, il quale può restringere il mandato dell'ONU a certe operazioni e vietare la possibilità di svolgerne altre.

È spesso vero che le organizzazioni non governative (conosciute in inglese come NGO) abbiano più libertà di movimento rispetto agli enti dell'ONU. Nel passato esse hanno commesso errori, ma le maggiori NGO hanno anche imparate le apposite lezioni. Una di queste è che la soluzione delle grosse crisi di profughi non è mai immediata, ma richiede parecchio tempo. Infatti, tra 4 e 6 mesi sono solitamente necessari per svolgere tutte le operazioni di acquisto, trasporto, trasloco, immagazzinamento e distribuzione di viveri e altri materiali destinati a mantenere grosse popolazioni di profughi a lungo termine. In passato, i ritardi sono risultati fatali per un elevato numero di profughi. Ad esempio, nel 1978 ben 10.000 di 200.000 profughi birmani sono morti in Bangladesh a causa della scarsita di aiuti alimentari offerti dalla comunità internazionale, la quale aveva calcolato male le esigenze.

In seguito a tali problemi, gli enti di soccorso umanitario hanno imparato a ricercare e riconoscere i segni premonitori di crisi nascenti tra popolazioni di profughi. A questo proposito, uno degli aspetti più sfortunati della situazione dei profughi kosovari era l'assenza di segni premonitori della crisi e quindi di una preparazione da parte delle agenzie umanitarie per accogliere immediatamente i primi gruppi. Comunque, in ricompenso, la crisi del Kosovo è stata un evento ad alto profilo internazionale e quindi molti aiuti sono stati forniti velocemente. Ma nel momento in cui si scrive questo saggio (giugno 1999) non è ancora chiaro se gli aiuti saranno ancora sufficienti e in alcuni casi purtroppo sembra che non lo siano.

La sistemazione a lungo termine dei profughi non è strettamente un problema di protezione civile ma piuttosto una questione di aiuti umanitari (anche se la differenza non è sempre netta). L'abilità della comunità internazionale di fornire assistenza varia con il relativo grado di attenzione dedicata ad ogni nuova crisi o situazione che avviene nel mondo. Inoltre, la grandezza, e la gravità, di un problema di profughi varia con le condizioni militari e politiche che prevalgono in ciascun momento, le quali possono creare nuove ondate di instabilità praticamente nell'arco di un solo giorno.

Con il passare degli anni la gestione dei profughi è divenuta un mestiere ben esercitato. Il maestro nella progettazione dei campi di profughi era un texano, il Dr Fred Cuny, il quale però fu brutalmente assassinato nel 1995 durante una missione umanitaria in Cecenia. Cuny progettava i campi per minimizzare i rischi di incendio e di trasmissione delle malattie, ottimizzare la coesione sociale e permettere l'espansione dei campi senza compromettere l'erogazione dei servizi. È importante ricordare che l'assenza di qualsiasi elemento fondamentale del campo può compromettere la salute e la sicurezza dei residenti. Quindi, i punti di erogazione dell'acqua, le docce, le latrine, le cliniche, le mense e le discariche non devono mancare e dovrebbero essere progettati per assicurare la massima funzionalità e accessibilità. Una seconda osservazione importante è che alcune forme di coesione e sopravvivenza sociale emergeranno tra i profughi, maggiormente là dove la progettazione e la gestione dei campi sono atte a facilitarle.

I profughi sono gruppi di persone che si trovano al fondo della scala sociale e che provengono da una società gravemente danneggiata. Ma data la possibilità, essi cominceranno a ritrovare la propria dignità umana e svilupperanno o ritroveranno meccanismi di sostegno mutuo e di supporto sociale. I campi ben progettati favoriscono questi meccanismi e nello stesso tempo minimizzano i rischi di sovraffollamento e di deterioramento delle condizioni sanitari.

Quando arriva in un campo per la prima volta un profugo può essere ferito, affamato o malato. Da quel momento in poi il suo stato di salute dipenderà, non soltanto dalla sua condizione all'arrivo, ma anche dalla qualità del cibo e della cura medica che gli viene offerta mentre risiede nel campo. Il massimo esperto su questi argomenti è il Dr John Seaman del Save the Children Fund di Londra. Egli nota che nei campi più grossi e nelle situazioni più caotiche è facile sbagliare lo stato di salute dei profughi e quindi ignorare una crisi in via di sviluppo. La cattiva gestione della salute e della nutrizione dei profughi può avere come risultato un aumento di mortalità, soprattutto di bambini e anziani.

Tra i bambini una nutrizione insufficiente può portare a deficit di crescita e a una maggiore suscettibilità a malattie, anche fatali. Il Dr Seaman fu uno dei pionieri dell'antropometria, una tecnica atta a misurare le caratteristiche fisiche (altezza, circonferenza del braccio e della cinta, peso, ecc.) dei bambini rispetto all'età del soggetto con lo scopo di stimare l'entità di crescita e metterla in rapporto con l'alimentazione del soggetto. I campi molto grossi (alcuni in Asia contengono oltre 200.000 residenti) richiedono una ripetuta indagine statistica per stimare lo stato di salute dei profughi, dato che questi sono troppo numerosi per visitare ciascuno. La salute dei bambini piccoli potrebbe essere, non soltanto fragile, ma anche l'indicatore del livello generale di salute dei residenti di un campo.

I successi e i fallimenti nell'erogazione degli aiuti ai profughi hanno fornito alle agenzie di soccorso un ricco repertorio di esperienze. Molte cose sono state riportate nella rivista Disasters, la quale fu fondata nel 1977 da un gruppo di studiosi inglesi, il London Technical Group. Attualmente è curata dal Governo britannico tramite l'Istituto per lo Sviluppo dei Paesi Esteri. Uno degli obiettivi di Disasters è di migliorare le pratiche di gestione dei profughi. A scopo di potenziare la conoscenza di questo, nel 1988 si è inaugurata un'altra rivista, il Journal of Refugee Studies, con sede presso l'Università di Oxford in Inghilterra.

Malgrado la loro esperienza, i fornitori di aiuti internazionali si trovano davanti ad un grande dilemma causato dall'avvenimento delle cosiddette 'emergenze complesse'. In queste, la sorte dei profughi è legata al collasso dell'ordine sociale, economico, politico e militare, spesso complicato da disastri naturali come alluvioni, siccità, terremoti, come avviene ripetutamente, ad esempio, in Africa Centrale. A parte la difficoltà di gestire situazioni in cui i meccanismi di base del mantenimento della vita e il tessuto sociale sono ceduti, le organizzazioni internazionali hanno dovuto lottare per mantenere la loro neutralità davanti a grosse violazioni dei diritti umani, spesso compiute da vari gruppi che partecipano in un dato conflitto. I convogli di aiuti umanitari sono stati attaccati, i veicoli sono stati dirottati, e gli aiuti destinati ai profughi sono stati comandati, sotto la minaccia delle armi, da soldati.

La proporzione di civili tra le vittime delle guerre è salita da circa il 50% negli anni '40 a quasi l'85% in alcuni conflitti attuali. La maggioranza delle vittime civili sono donne e bambini e in alcuni casi gli stessi bambini costituiscono il 60% delle persone uccise. Quindi le agenzie di soccorso umanitario hanno cominciato a dibattere se, in verità, li conviene lavorare in condizioni di neutralità o, addirittura, se sia possibile mantenere queste. Le risposte non sono chiare, ma è comunque certo che gli aiuti umanitari non sono riusciti a prevenire le crisi di profughi; essi hanno soltanto migliorato i loro effetti peggiori.

A metà del 1999 il dilemma della neutralità non è stato ancora esplicitamente posto alle forze della protezione civile italiana che lavorano nei Balcani. Ma questa situazione potrebbe cambiare se, ad esempio, il conflitto fosse esportato verso i campi dei profughi situati al margine della Jugoslavia, o se i gruppi di profughi che arrivano oltre la frontiera fossero composti anche di serbi, non soltanto di kosovari di etnia albanese.

Piani provinciali di protezione civile--opportunità perse? o Per angusta ad Augustus

2008-04-29T10:05:00.000-07:00

In Italia si ha spesso la sensazione che un piccolo cambiamento nei parametri che controllano una certa situazione avrebbe l'effetto di migliorarla parecchio, ma che esistano ostacoli culturali e amministrativi che rendono questo cambiamento difficile o addirittura impossibile. Tale sembra proprio il caso con le nuove iniziative atte a creare piani provinciali di protezione civile. Questo articolo cercherà di spiegare il perché.

I cambiamenti nell'assetto della protezione civile introdotti dalla L. 112 e dalla Riforma costituzionale non hanno cancellato tutta l'ambiguità che ha reso spesso perplessi gli amministratori regionali e provinciali negli ultimi 3 o 4 anni. Anche se il compito di coordinare i piani comunali di emergenza è passato dalle prefetture alle province, al momento di scrivere, sembra ancora incerto se i nuovi Comitati Provinciali di Protezione Civile sostituiranno, assorbiranno, o affiancheranno i CCS del passato, e quale rapporto avranno con i COM locali e, infatti, con l'intera struttura allestita dal Metodo Augustus.

Cominciando con quest'ultimo, l'Augustus è nato da un'interpretazione innovativa ma poco ortodossa del ruolo di un governo federale nel sostenere le operazioni di emergenza dei suoi stati costituenti e delle loro singole città. In questa forma non si trattava di un governo centrale che impone l'organizzazione della protezione civile su livelli successivamente più locali dell'amministrazione pubblica, ma semplicemente di un mezzo di sostegno delle iniziative prese da questi ultimi. Il prototipo fu il sistema di gestione delle emergenze del governo federale statunitense, con le sue 12 funzioni di supporto, un sistema in uso dagli anni '80 in poi.

La Repubblica Italiana si trova in mezzo ad una grande iniziativa di devoluzione, la quale, sfortunatamente, è stata più volte confusa con il processo della creazione di una federazione. Dati i rischi di frammentazione e balcanizzazione associati all'opzione federale, sembra improbabile che il processo politico andrà oltre la delega di certi poteri alle regioni e alle province. Esiste una grande differenza di bilancio del potere tra una repubblica federale e una monolitica con tendenze federative. E' importante ricordare questo fatto quando si tratta di adattare modelli organizzativi di protezione civile.

Il Metodo Augustus ha avuto il pregio di stimolare le preparazioni per situazioni di emergenza a tutti i livelli dell'amministrazione pubblica. Esso ha costituito una forza di inestimabile valore atta a standardizzare e coordinare i lavori di ben 8500 enti pubblici. Ma sembra che le parti superiori della piramide siano diventate sproporzionalmente grandi rispetto alla base. E' giusto che l'iniziativa si diffonda sempre dai livelli superiori del governo verso quelli più bassi? Oppure, malgrado l'indifferenza e l'inerzia comunemente presenti nei municipi, sarebbe possibile, ed anche desiderabile, costruire il sistema di protezione civile dalla base in su?

L'ultima volta che ho osservato una simulazione nazionale di emergenza in Italia sono stato colpito dal panorama di ben 37 funzioni di supporto a lavoro tra 3 centri operativi (14 a quello del DPC, 14 al CCS e 9 al COC). Ci deve essere un modo più semplice per dirigere l'emergenza.

In questi casi, sarebbe utile introdurre il concetto di Sistema di Comando dell'Incidente (SCI). Questo fu inventato in seguito ad un giorno infernale nell'estate del 1970 quando lo stato di California non riuscì a dirigere bene le operazioni di spegnimento di quasi 200 incendi boschivi, che erano scoppiati insieme in condizioni meteorologiche eccezionalmente favorevole a questo tipo di evento. Le carenze organizzative furono dovute soprattutto a un sistema di comando monolitico e >verticale' non adatto a dirigere tanti interventi separati nello stesso momento. Il nuovo sistema, molto meno gerarchico, è stato sviluppato al punto che un largo e regolare uso venga fatto in molti paesi del mondo. SCI è alla base della pianificazione e della gestione dell'emergenza nella mia stessa Università in America.

In breve, SCI è basato su un processo di direzione dal sito dell'emergenza, magari da un posto avanzato di comando, con il supporto logistico del centro operativo ubicato, generalmente, altrove. La bellezza dello SCI risiede nella sua semplicità e flessibilità. Quando esse raggiungono il sito delle operazioni di emergenza, nuove risorse di manodopera e attrezzi vengono successivamente integrati nella struttura di comando stabilità sin dall'inizio al sito, tramite una serie di regole per la delega di competenze o la formazione di nuclei operativi per compiere particolari attività di intervento tecnico. Il Comandante dell'incidente ha più un ruolo di coordinamento che di comando in senso tradizionale. Il suo lavoro viene particolarmente facilitato con l'impiego dei moderni mezzi di comunicazione e della telematica.

Mentre è di utilità limitata nelle grosse emergenze nazionali, o per lo meno dovrebbe essere combinato con una struttura monolitica di comando, lo SCI sta diventando di regola nel mondo occidentale per la gestione di emergenze dei tipi 'A' e 'B' (rispetto alle definizioni fornite dall'Art. 2 della L.225/1992). Non c'è dubbio che sarebbe utile introdurlo in Italia: infatti, alcuni corpi dei Vigili del Fuoco già usano una versione modificata, sebbene il sistema non abbia ancora una diffusione più generale. Alcuni casi specifici sottolineano l'utilità di un tale approccio: ad esempio, un rapporto recente sulle operazioni di soccorso dopo uno scontro di Pullman a Cesena, con 27 feriti da estrarre dalle lamiere, indicavano carenze di integrazione tra volontari, medici e pompieri. Era un classico problema che lo SCI avrebbe potuto risolvere.

A parte il possibile bisogno di riforma dei processi di intervento tecnico sul sito durante l'emergenza, la transizione dal controllo prefetturale a quello provinciale offre una grande opportunità per risistemare i centri operativi più grandi. Durante una recente tavola rotonda alla quale ero presente, alcuni rappresentanti di amministrazioni regionali e provinciali hanno mostrato una certa perplessità riguardo al ruolo residuo nell'emergenza dei prefetti e delle prefetture, e rispetto a come integrare centri operativi, nuclei di crisi e funzioni di supporto nelle nuove strutture della protezione civile provinciale. Eppure la transizione da CCS a Comitato Provinciale offre un'opportunità perfetta di effettuare il tipo di innovazione che subito porterebbe l'Italia all'avanguardia nel settore. Se gli stessi principi di semplicità e flessibilità che hanno dato luogo allo SCI fossero applicati sistematicamente alla formazione del Comitato Operativo Provinciale (assumendo che quest'organo abbia un ruolo nelle emergenza, una questione ancora da chiarire in alcuni casi), sarebbe davvero uno strumento formidabile di coordinamento. Se, senza perdere il suo ordine fondamentale, potesse essere reso adattabile, in termini di dimensioni e struttura, alle circostanze che cambiano durante l'emergenza, potrebbe essere un perfetto complemento ad uno SCI progettato per gli interventi sul sito.

Seguire gli sviluppi nella protezione civile italiana dal punto di vista di un osservatore esterno, addirittura uno straniero, conferisce la benedizione di una valutazione indipendente ma la maledizione di rischiare di interpretare male quello che si vede. Comunque, gli ostacoli mi sembrano troppo chiari per non essere riconosciuti. Il principale impedimento culturale è l'individualismo, sia personale che istituzionale. Quello organizzazionale risente il fatto che molti aspetti della vita in Italia sono regolati da leggi, mentre in altri paese è sufficiente l'applicazione del buon senso comune. Il risultato è una struttura di protezione civile che ha bisogno di una cura dimagrante nei suoi livelli intermedi. E' quasi come se Augustus Caesar avesse detto: "Più grave è l'emergenza, più complicate devono essere le strutture amministrative che comandano". Ciò nondimeno, stanno nascendo delle forze di snellimento: ad esempio, si aspetta il giorno in cui compilare il numero 112 metterà l'utente subito in contatto con l'intera scelta di servizi di emergenza. Spero che questa occasione sarà indicativa di tendenze più generali nella protezione civile italiana.

Nuove tendenze nella pianificazione e gestione dell'emergenza in Italia e nel mondo

2008-04-29T09:52:00.000-07:00

Introduzione: il bisogno di migliorare la pianificazione e la gestione dei disastri

Negli anni recenti a livello mondiale l'impatto delle catastrofi è diventato sempre più profondo. Attualmente, succedono ogni anno circa 320 disastri, di cui due terzi sono di origine naturale e gli altri hanno una causa di origine tecnologica. All'incirca, 150.000 persone muoiano, il 94% di esse nei disastri naturali, e circa 150 milioni di persone vengono colpiti direttamente da calamità. Secondo una recente stima, dal 1950 al 2000 il numero di catastrofi naturali e tecnologici è aumentato del 250%, il numero di disastri con vittime del 500%, il numero di persone colpite del 500% e il costo totale di tali eventi del 1500% (le perdite assicurate sono aumentate addirittura del 1640%). Comunque, i miglioramenti dei processi di preavviso, di evacuazione, di riduzione dei rischi e di preparazione per gli eventi hanno tenuto la tasse di mortalità piuttosto stabile: anche se più disastri hanno causato vittime, meno persone sono morte, mediamente, in ciascun evento.

Malgrado questo quadro, in termini di danni e di perdite, l'entità del disastro più costoso è aumentato di un ordine di magnitudo ogni decennio. Cosi, il grande terremoto Hanshin-Kobe in Giappone nel 1995 è costato US$131,5 miliardi, ben 12 volte più del sisma di Loma Prieta avvenuto nella California nel 1989. Ma le previsioni per una ripetizione del terremoto che colpì l'area metropolitana di Tokio nel 1923 da delle stime di costo intorno ai US$2.800 miliardi.

In Italia negli anni recenti la mortalità è stata maggiormente ristretta a bassi numeri di persone ammazzate da alluvioni e frane. Complessivamente nel periodo 1971-2000, i disastri hanno ammazzato quasi 200 Italiani all'anno e colpito più di 75.000. Comunque, dal 1915 e il disastro di Avvezzano, nessun terremoto è avvenuto con epicentro nei pressi di un grosso centro di popolazione. Però, con circa 700.000 persone a rischio di eventi sismici e vulcanici nella Sicilia orientale e un simile numero vulnerabile sui fianchi del Monte Vesuvio, il potenziale per un disastro nazionale di grossissime proporzioni rimane alto. Infatti, il rischio sismico, che nel ventesimo secolo ha preso le vite di 128.000 italiani, interessa il 40% della popolazione e più di un terzo dei comuni.[1] Perciò, a livello mondiale l'Italia occupa il quarto posto per magnitudo dei disastri sismici.

Come altrove, così in Italia, l'entità del costo dei disastri è in costante aumento. Ad esempio, le stime dei costi delle alluvioni Piemontesi erano almeno il 60% di quelli del terremoto Irpino di 16 anni prima, malgrado che il sisma Campano-Lucano abbia interessato una zona più vasta, in modo più profondo, facendo più vittime.

Esistono vari motivi per queste tendenze alla crescita delle perdite. In questo momento è troppo presto per sostenere con convinzione che il cambiamento del clima e l'innalzamento del livello del mare stiano già causando più disastri, oppure disastri più profondi, ad esempio provocando tempeste più intense, alluvioni più imponenti e maggiori ondate di freddo e di neve, anche se in fine questo potrebbe essere il caso. Le principali cause sono, quindi, legate al sistema socio-economico.[2] Nelle aree di particolare rischio, il costante aumento della popolazione e della sua mobilità, e le maggiori concentrazioni di capitale fisso stanno mettendo a rischio più persone e maggiori ammucchiamenti di beni. Per di più, le stime più recenti dei costi dei disastri sono state molto più sofisticate che nel passato più remoto. Ormai, esse prendono in considerazione le coste nascoste e esterne degli impatti, come il valore delle vendite che vengono bloccate a causa dell'interruzione della produzione o della distribuzione dei merci. Nello stesso tempo, il costante potenziamento dei legami tra i vari sistemi di produzione, distribuzione e finanziamento ha reso questi più vulnerabile all'interruzione da catastrofi di varia natura.

Mentre, a livello mondiale, le iniziative per ridurre i rischi sono riusciti a bloccare l'aumento della perdita di vite (maggiormente tramite alcuni miglioramenti delle tecniche di costruzione edile e dei processi di preavviso e di evacuazione), esse non sono ancora riuscite ad arrestare l'inesorabile aumento dei costi. In parte questa situazione risulta dall'inadeguatezza delle fonti del capitale usate per finanziare la mitigazione; in parte le forze del mercato non sono state efficaci simultaneamente a garantire la libertà dell'individuo e scoraggiarlo a prendere rischi eccessivi.[3]

Mentre la riduzione dei rischi di calamità naturale quasi sempre da luogo a rapporti costi-benefici positivi (cioè, si risparmia più nei danni non avvenuti che si spende nelle opere di prevenzione), questo ha raramente indotto le autorità civili a potenziare le opere di mitigazione. Infatti, in molti casi gli appositi dati non vengono compilati. Purtroppo, le restrizioni fiscali hanno dato luogo ad una tendenza a risparmiare denaro evitando o riducendo le preparazioni per il prossimo disastro. Ad esempio, raramente è la devoluzione dei poteri da un governo centrale a quelli regionali, provinciali e locale accompagnata da un finanziamento sufficiente per compiere le opere necessarie. nello stesso tempo, le tentative a coinvolgere il settore privato nelle iniziative di prevenzione hanno avuto risultati misti. In genere, le compagnie private non sono disposte a prendere responsabilità per i rischi di perdite che non possono essere ben previste o sufficientemente compensate tramite guadagni e profitti.

Forse il campo in cui più benefici sono stati finora tratti dal coinvolgimento del settore privato nelle opere di mitigazione dei disastri e quello dell'assicurazione, nel quale c'è stata una crescita eccezionale nella copertura contro le catastrofi. A livello mondiale negli ultimi 10 anni, il rimborso assicurativo delle perdite sostenute nei disastri è cresciuto da meno del 10% a più del 16%.[4] Comunque, il settore dell'assicurazione contro i disastri denuncia notevoli problemi. Per primo, i rischi non sono ben distribuiti tra gli assicurati, un fatto che indica un certo livello di sussidiario di chi corre rischi più bassi rispetto a chi è più esposto, soprattutto perché i premi non possono essere sempre proporzionati ai livelli di rischio. Questo significa che l'assicurazione non può essere facilmente utilizzata per scoraggiare chi compra una polizza perché la sua proprietà è esposta a rischi elevatissimi. In secondo luogo, la copertura in questo settore non è sufficientemente comprensiva, i rischi non sono abbastanza coperti dagli investimenti e le fonti di capitale sono insufficienti.

L'esperienza del passato dimostra che in sé i disastri tendono a creare una domanda per il miglioramento della sicurezza pubblica. Negli Stati Uniti, ad esempio, la legislazione federale di base, la Robert T. Stafford Disaster Relief and Assistance Act del 1993, è stata promossa in seguito ad Uragano Andrew (del 1992), a quel punto il disastro più costoso nella storia del paese, e le peggiori alluvioni mai avvenute nel bacino Mississippi-Missouri (dell'estate 1993). A corto termine, il periodo che segue un disastro, oppure uno sciame di disastri, rappresenta un Afinestra di opportunità@ per migliorare la sicurezza pubblica. In questo intervallo di tempo la domanda da parte del pubblico per migliorare la sicurezza è alta, il sostegno delle apposite misure presente nell'arena politica, e i fondi per realizzare piani ed opere di mitigazione potrebbero essere disponibili.[5]

Finora, la 'finestra di opportunità' non ha impedito il numero di disastri e l'entità dei loro impatti di aumentare. Comunque, è probabile che nei prossimi 25 anni le perdite diventeranno così grosse che l'abilità della società e dell'economia mondiale di assorbirle diminuirà fino al punto che i governi dovranno istituire misure più rigorose per rendere i programmi di protezione civile e di riduzione dei rischi molto più efficaci. Prima di arrivare a questo punto è quasi certo che le perdite continueranno ad aumentare.

Nel frattempo, in tutto il mondo l'aumento dei disastri ha stimolato grandi cambiamenti nell'organizzazione e nelle tecniche di protezione civile. Per primo, il livello di interesse nei disastri, da parte di popolazioni, governi e professionisti, non è mai stato così alto, il quale ha dato luogo a notevoli accelerazioni nel ritmo di innovazione nel settore. La maggior parte dei nuovi sviluppi sono ancora nelle loro fasi iniziali, ma lo stesso è chiaro che la faccia della protezione civile sta cambiando radicalmente.[6] Questo saggio esaminerà quattro forme di innovazione: nella formazione, nella tecnologia di informazione, nella politica dei disastri, e nelle iniziative internazionali. L'articolo considererà alcuni dei problemi contemporanei nel settore e le loro possibili soluzioni.

La crescita dei programmi di formazione

In questo momento il numero di programmi di formazione per pianificatori e coordinatori di emergenza è in forte aumento in molte parti del mondo. Di orientamento i corsi variano da quelli accademici a quelli nettamente applicativi e sono offerti da una larga gamma di istituzioni, da università e istituti tecnici a compagnie private. Sia tra professionisti che tra volontari la domanda è cresciuta a livelli senza precedente, fino al punto, infatti, che l'offerta di nuovi corsi e da giudicare insufficiente.[7]

In questo settore, la crescita è stata, però, caotica e poco equilibrata. Come effetto di questo, non esiste un consenso, largamente accettato, sul contenuto e sugli obiettivi dei corsi. In questo momento il coordinamento delle emergenze non gode del pieno stato di una professione. Le persone che occupano i posti di coordinatori di emergenza sono spesso secondati da altri uffici. Potrebbero lavorare sulla protezione civile solo a tempo parziale, e infine i loro titoli di studio e di formazione potrebbero non essere ideali per il compito da fare e potrebbero essere invece molto variabile di qualità, livello e indirizzo. In tutto il mondo esistono pochi posti a tempo pieno occupati da coordinatori di emergenza di ruolo permanente dotati di una formazione apposita e completa. Invece, la formazione è spesso mancante completamente, oppure non e idonea. In questo settore, molti paesi fanno largo impiego di personale militare, o ex-militare. Negli Stati Uniti, ad esempio, il tipico disaster manager è un ex-membro delle forze armate, è maschio, di media età e probabilmente ha recentemente cambiato carriera per la prima o seconda volta. La formazione, quindi, viene offerta a chi già lavora nel campo, e non è una condizione dell'assunzione nel posto.

I migliori corsi di formazione dovrebbero offrire una miscela di esperienza e teoria.[8] L'esperienza dovrebbe essere divisa in quella comunicata e raccontata da esperti nel settore e quella acquistata direttamente da contatto con i problemi nel campo (tramite la raccolta dei dati, l'addestramento nelle tecniche di gestione, la soluzione di problemi pratici, e così via). La teoria dovrebbe essere insegnata in un contesto nettamente interdisciplinare. Soprattutto, i corsi dovrebbero essere comprensivi rispetto alle fasi delle emergenze: mitigazione, preparazione, intervento tempestivo, ripristino e ricostruzione. L'orizzonte deve essere largo e l'approccio eclettico, perché i partecipanti nei corsi, chiunque siano, hanno bisogno di conoscere non soltanto i problemi e le soluzioni che appartengono alla propria area di competenza, ma anche quelli degli altri lavoratori nel campo. Da questo punto di vista, l'organizzazione tradizionale delle discipline accademiche non è idonea: invece degli stretti scompartimenti disciplinari, serve un approccio Alaterale@ che integra una vasta gamma di materie, il quale è centrato sui problemi di risolvere, non sulle discipline. Forse a causa di questo impedimento, molte università e istituti non hanno sviluppato corsi sulla gestione delle emergenze: in genere sono gli atenei meno tradizionali che entrano nel settore per primo.[9]

Malgrado la sua attuale popolarità generale, la formazione a distanza ha i suoi difetti e critici. Eppure sembra che sia particolarmente adatta all'addestramento dei coordinatori di emergenza. Molte persone che hanno bisogno di istruzione in questo campo non possono studiare a tempo pieno. Infatti i lavori di protezione civile sono onerosi tale che spesso per studiare un orario flessibile è essenziale. Questo spiega l'alto potenziale dei corsi on-line e a distanza. Come pioniere nel settore, la Emergency Management Institute della Federal Emergency Management Institute statunitense ha sviluppato 25 profili per corsi sulle emergenze, i quali possono essere insegnati in forma modulare. Anche altre istituzioni sono coinvolte, ad esempio l'università di Wisconsin-Madison (USA) and la Australian National University.

La mancanza di protocolli largamente accettati per il contenuto dei corsi ha causato una certa mancanza di internazionalizzazione del settore della formazione e quindi un'inabilità di imparare dalle esperienze degli esperti provenienti da altri paesi. Dato che il campo della protezione civile stia rapidamente internazionalizzando, questo è un problema di particolare rilievo. Inoltre, dato la mancanza di consenso su che cosa si dovrebbe insegnare, non è tanto chiaro che cosa sia una formazione efficiente. Questo significa che non ci sono standard di giudizio e di controllo della qualità, e l'efficacia della formazione non viene scrutato abbastanza. Questo è un problema che deve essere risolto tempestivamente in modo da permettere la gestione delle emergenze di diventare una vera e propria professione, ed è un fattore che la distingue da professioni già ben radicate, come l'architettura, l'ingegneria e la giurisprudenza.

In Italia, l'Articolo 108 del Decreto-Legge Bassanini del 1998 obbliga i governi regionali ad assumere la responsabilità di preparare per le emergenze e di avviare corsi di formazione per i lavoratori di protezione civile. Ci sono segni che un modello standardizzato stia diffondendo nei maggiori centri di formazione, maggiormente in base a quello che hanno allestito alcune regioni, notevolmente la Lombardia e il Piemonte.

In sintesi, la formazione è la chiave, non soltanto alla creazione di coordinatori di emergenze saggi e competenti, ma anche all'allestimento di una figura professionale in cui il pubblico può mettere la piena fiducia. Rimane molto da fare ai livelli locali, regionali, nazionali e internazionali per creare e garantire gli appositi standard di professionalità.

Sia la formazione che il vero processo di preparazione per le emergenze saranno probabilmente rivoluzionati dalla tecnologia d'informazione, l'argomento della prossima sezione.

Una rivoluzione nella tecnologia di informazione

L'informazione è, ovviamente, una delle risorse primarie nei disastri ed è anche la chiave alla loro buona gestione. Durante il periodo dopo un disastro l'informazione tende ad essere sia carente (di qualità o di rilevanza ai problemi più pressanti) che superabbondante (di quantità e di flusso). I recenti sviluppi nelle tecnologie di comunicazione (che sono ora pronte ad entrare in una nuova fase, tramite l'introduzione di protocolli post-WAP) e nell'informatica hanno dato luogo ad un nuovo approccio alla preparazione per i disastri e alla gestione delle emergenze. Da ora in avanti la tecnologia di informazione (IT) sarà sempre più centrale a questi processi.[10]

Quando si prepara per il disastro e si gestisce l'emergenza, l'efficienza viene misurata dalla tempestività e dalla qualità dei processi decisionali, i quali devono rispondere ad un flusso massiccio di informazione in arrivo al centro gestionale. Le reti cellulari, satellitari e di informatica hanno cominciato a cambiare radicalmente le tecniche di risposta all'emergenza e gli appositi bisogni di addestramento e di formazione. Ad esempio, Internet offre più di 650 siti che trattano direttamente dei disastri e delle emergenze.[11] Ma anche se Internet si è dimostrata estremamente robusta e capace di funzionare dopo gli impatti dei disastri, essa tende a subire un sovraccarico che la rende inoperabile al momento dell'emergenza. Per questo motivo, stanno diventando più comuni gli intranet e extranet, forme di 'Internet' ad accesso limitato che sono dedicate alla gestione delle crisi e dotate dei benefici di una robustezza e di una resistenza al sovraccarico.[12] In base a tali sviluppi, ora alcuni esperti, ad esempio in ingegneria strutturale oppure in ricerca dei superstiti, possono partecipare nella gestione delle emergenze in tempo reale da siti remoti, i cosiddetti 'anchor desk', dove ricevano un flusso di informazione dal luogo del disastro, a dove rimandano istruzioni e consigli tecnici su come procedere con le operazioni di soccorso. Le tecnologie sviluppate per questi usi sono abbastanza poco costose ed inoltre il loro prezzo tende sempre a diminuire perché tali mezzi diventano più comune.[13]

Nello stesso tempo, la pianificazione e la gestione delle emergenze hanno tratto benefici dallo sviluppo di programmi al computer per gestire i data. Così, è stato possibile integrare sistemi di informazione georeferenziata (GIS) con quelli dell'immagazzinamento e del prelievo di dati in modo tale da snellire e rendere più efficiente i processi di registrare, minuto per minuto, le comunicazioni eseguite e le decisioni prese. Tali innovazioni costituiscono utili e flessibili sostegni alla percezione e alla memoria del coordinatore di emergenza, ma esse richiedono lo sviluppo di nuovi metodi di affrontare il lavoro, senza le quali il disaster manager rischia di essere sommerso dalla quantità di dati e informazioni che arrivano. La selettività è la chiave a un buon metodo di lavorare in questo settore, e tramite la formazione essa deve essere sviluppato appositamente per le circostanze delle emergenze.

Il miglioramento dell'ambiente delle comunicazioni e dell'immagazzinamento delle informazione prodotto dalla IT ha dato luogo ad un cambiamento radicale del modo in cui le emergenze vengono gestite. Sempre più spesso nel mondo, gli eventi piccoli e medi (i tipi 'A' e 'B' secondo l'usanza della L225/1992) vengono affrontati tramite l'impiego di un sistema di 'comando dell'incidente' (incident command system, ICS).[14] In questo, la tradizionale struttura gerarchica di comando e controllo viene sostituita da uno più flessibile e modulare, nel quale i primi soccorritori di arrivare al sito dell'emergenza assumono controllo in veste di un nucleo operativo. L'ICS funziona come una specie di 'cassetta degli arnesi', in quanto i compiti vengono assegnati in base ai bisogni dell'incidente e alla presenza fisica di persone e unità di specifiche competenze. Se la comunicazione e la cooperazione sono sufficienti, le unità operative possono coprire, più rapidamente e con un minimo di raddoppiamento degli sforzi, tutte le esigenze che si stanno maturando al sito. Al cuore delle operazioni di emergenza, la collaborazione sostituisce il comando. Comunque, un possibile difetto dell'ICS è che esso tende a funzionare male quando alcune unità operative decidono di lavorare indipendentemente della struttura di comando imposto dal comandante dell'incidente, il quale funge come assegnatore dei compiti di soccorso.[15]

Altri problemi associati all'IT includono, non soltanto il bisogno di riorientarsi e trattare con flussi simultanei di informazione di carattere molto variabile, ma anche l'artificialità e un senso di isolamento dai veri problemi 'a terra'. Per di più, alcuni studiosi hanno trovato che la IT riduce le opportunità per il contatto e la comunicazione a tu per tu e per varie altre forme di comunicazione non verbale; in sintesi che l'uso massiccio dell'IT rischia di impoverire la comunicazione di emergenza.[16] Malgrado questo, la tecnologia d'informazione ha molte prospettive da sviluppare in questo settore nel futuro. Ad esempio, il suo potenziale per migliorare la formazione non è stato sfruttato neanche minimamente finora. In questo contesto, la IT può essere molto utile per simulare più realisticamente alcune situazioni che il disaster manager dovrebbe coordinare.[17]

Lo sviluppo della tecnologia di informazione offre un sostegno importante per la crescita dei sistemi di protezione civile. Un altro aspetto consiste nei sistemi sociali e politici che forniscano un contesto ai processi di preparazione per i disastri. Questi sono sempre più dominati dal problema della democratizzazione del campo, come verrà discusso nella prossima sezione.

I principi democratici

A livello mondiale, la protezione civile è evoluta dalle preesistenti strutture di difesa civile create per salvaguardare la popolazione civile dalle minacce di guerra e dal rischio strategico. Così, c'è stato un processo continuo di trasformazione delle strutture militari e paramilitari in quelle civili. In alcuni paesi (particolarmente gli Stati Uniti, Canada, Australia, Francia e Italia) il processo è ben avanzato. In altri (ad esempio, la Turchia, la Corea e il Taiwan) non lo è ancora. Questo problema è legato a quello del ruolo della democrazia nella risposta al disastro.[18]

E' chiaro che la protezione civile dovrebbe proteggere la popolazione, non soltanto lo stato (e certamente non dovrebbe proteggere lo stato contro il popolo). Quindi, il prezzo di una gestione effettiva delle emergenze è una certa vigilanza per assicurarsi che i poteri straordinari che tale processo richiede, o che i governi sono tentati da usare, non vengano soggetti ad abusi e non diventino un veicolo di repressione. Inoltre, per raggiungere questa meta, è essenziale che il pubblico generale contribuisca a decidere i tipi e le qualità di protezione contro le catastrofi che vengono adoperate e come vengano usati. E' importante che la protezione civile sia un processo di collaborazione tra il pubblico e lo stato, in modo tale che la popolazione venga indotta a prendere un po' di responsabilità per la propria sicurezza e lo stato viene incoraggiato dall'elettorato per assumere il resto di questo incarico. I pianificatori di emergenza devono considerare le forme di partecipazione pubblica nelle preparazione per i disastri ed assicurarsi che i rischi e le risposte ad essi siano dibattuti apertamente e pubblicizzati a sufficienza. Per avere successo, la mitigazione dei disastri ha bisogno del sostegno del pubblico, invece di essere soltanto una materia per gli esperti. La sfida del ventunesimo secolo è di creare una 'cultura della sicurezza' e della riduzione dei rischi. I pianificatori di emergenza sono in prima linea qui.[19]

La questione della democrazia ha alcuni aspetti secondari che comunque sono importanti. Primo di tutto, alcuni gruppi possono essere svantaggiati, non soltanto dai disastri, ma anche dalla risposta di emergenza. Nel Regno Unito, ad esempio, le situazioni di emergenza hanno sollevato la già scottante questione del 'razzismo istituzionale', nella quale le esigenze delle minoranze vengono ignorate (o peggio), non a causa dell'azione deliberate di un particolare individuo, ma a causa dell'inabilità di prenderle in considerazione al livello istituzionale, ovvero a quello della pianificazione. E' un fenomeno che potrebbe diffondersi in qualsiasi paese che diventa più multietnico. Inoltre, nell'America del Nord e in India, le esigenze delle donne hanno recentemente ricevuto molta attenzione nel contesto dei disastri, mentre in Giappone, la sorta dei barboni (i quali sono tagliati fuori dai normali meccanismi di soccorso) è stata investigata nel contesto dei rischi sismici. Queste questioni (di equità) incideranno sempre di più nella pianificazione di emergenza.

Siamo ancora ad un punto in cui manca una base di sostegno e finanziamento comprensivo per i programmi di riduzione dei disastri. Da questo punto di vista, ,molti paesi, l'Italia inclusa, sono in preda alle correnti conflittuali del centrismo e della devolution. Mentre è saggio pianificare l'intervento di emergenza a livello locale, un grado di coordinamento al di sopra di questo è ovviamente necessario. I programmi dovrebbero, comunque, rispondere alle esigenze di una pianificazione efficiente, non quelle del controllo politico: si tratta di scindere la protezione civile dalla politica partitocratica quanto possibile. In questo contesto, la responsabilità primaria per la pianificazione di emergenza viene spesso data alle autorità locali senza erogare fondi sufficienti per creare o completare gli appositi programmi. Dato che la protezione civile non può essere privatizzata (tali sono i rischi di perdita dei profitti e i dilemmi morali che una tale organizzazione comporterebbe), il finanziamento è un aspetto critico. Nessun modello di pianificazione generica è apparsa con applicazione veramente mondiale, ma è evidente che l'unità più efficiente per gestire le emergenze è quella del comune o di un piccolo gruppo di comuni.

Le iniziative di pianificazione a livello mondiale

A parte i dilemmi nazionali e locali della pianificazione di emergenza, ci sono anche questioni più generali di carattere internazionale. Il Decennio Internazionale per la Riduzione delle Calamità Naturali (IDNDR, 1990-2000) sponsorizzato dall'ONU ha avuto un successo parziale, sebbene non si è avvicinato al suo obiettivo di ridurre gli impatti dei disastri della metà in dieci anni.[20] E' riuscito, comunque a mettere in moto una serie di altre iniziative internazionali per la preparazione contro le catastrofi, compreso il suo proprio successore, la Strategia Internazionale per la Riduzione dei Disastri (ISDR) con base a Ginevra. Eppure, è notevole quante istituzioni internazionali non sono riusciti ad affrontare bene il problema dei disastri. Una di questi è l'Unione Europeo, i cui sforzi sono stati finora debolissimi.[21]

Ciò nondimeno, ormai esistono tante iniziative globali e regionali. Ad esempio, l'ONU ha sponsorizzato il progetto RADIUS per migliorare la sicurezza sismica delle grandi città e molti paesi hanno usufruito di questa iniziativa per mitigare tale rischio. Inoltre, lo sviluppo economico è stato combinato con la riduzione dei disastri nel progetto SPHERE di un consorzio delle maggiori organizzazioni non governative (NGO), e anche questo ha la sua base a Ginevra. Per di più, un gruppo è stato formato recentemente, con il nome Radix, per influenzare la politica dei disastri e della gestione dei rischi con l'obiettivo di indurre i governi di prendere più seriamente le proprie responsabilità in questo campo e di aumentare la loro contabilità. Lo scopo eventuale è di creare un comitato intergovernmentale sui disastri che avrà lo stesso peso di quello già esistente sul cambiamento del clima, il quale ha avuto notevole influenza sulla politica mondiale dell'energia. In fine, esistono anche iniziative regionali, come il sistema per la gestione dei viveri (SUMA) utilizzato durante le emergenze in America Centrale e nei Caraibi.[22]

Le iniziative e lo scambio di idee internazionali sono impediti dalla mancanza di protocolli che definiscono gli standard per la formazione dei coordinatori di emergenza, per la stesura di piani di emergenza, e per la gestione delle emergenze. Anche se almeno tre strumenti di questo genere esistono, essi non rappresentano un consenso generale sui problemi che affrontano.[23] Questo è un peccato, perché la collaborazione internazionale è da incoraggiare in quanto c'è molto da imparare dall'esperienza delle emergenze e dei disastri proveniente da altri paesi.

Conclusione

Nel campo della protezione civile, i primi anni del ventunesimo secolo sono un periodo di cambiamento e di sperimentazione. La pianificazione e la gestione delle emergenze emergono gradualmente come una professione che prima o poi avrà i propri standard. Gli inesorabili aumenti nello scopo e nella magnitudo degli impatti dei disastri porterà finalmente a un massiccio aumento nella domanda del pubblico per maggiore sicurezza. I professionisti in questo settore dovranno essere preparati per cogliere l'occasione quando questo avviene e i parametri del lavoro cambiano radicalmente. Nel frattempo, la rapida entità di cambiamento tecnologico sta dando luogo a molte nuove opportunità per pianificare, gestire e comunicare i rischi e i disastri in modo innovativo, e queste richiederanno nuove iniziative di formazione e di addestramento. In sintesi, il coordinamento delle emergenze è un campo che sta sull'orlo di nuovi sviluppi di grossa entità, le quali costituiscono una sfida a tutte le persone coinvolte.

Note

[1] Coburn, A. e R. Spence 1992. Earthquake Protection. Wiley, New York, 355 pp.

[2] Drabek, T.E. 1986. Human System Response to Disaster: An Inventory of Sociological Findings. Springer-Verlag, New York, 509 pp.

[3] Alexander, D.E. 2000. Confronting Catastrophe: New Perspectives on Natural Disasters. Terra Publishing, Harpenden, UK (http://www.terrapublishing.net/), Oxford University Press, New York, 280 pp. (http://www.oup-ny.com/)

[4] Kunreuther, H. e R.J. Roth Sr (eds) 1998. Paying the Price: the Status and Role of Insurance Against Natural Disasters in the United States. National Academy Press, Washington, D.C., 320 pp.

[5] Solecki, W.D. e S. Michaels 1994. Looking through the post-disaster policy window. Environmental Management 18(4): 587-595.

[6] Alexander, D.E. 2002. Principles of Emergency Planning and Management. Terra Publishing, Harpenden, UK (http://www.terrapublishing.net/), Oxford University Press, New York (http://www.oup-ny.com/).

[7] Baldwin, R. 1994. Training for the management of major emergencies. Disaster Prevention and Management 3(1): 16‑23.

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